推进国企制度变革

推进国企制度变革　加快国有经济发展

黄速建

一、从目前关于国企产权改革的争论说起

前些时候，对于我国国有企业产权制度改革有一些争论。笔者认为这实际上是在讨论一个“伪问题”。比如国有企业产权制度是否应该改，国有企业产权制度改革是不是应该停止。这类问题有点像我们吃了几十年的饭，现在突然提出我们应不应该吃饭，是否应该停止吃饭，我们不吃饭身体本来也会好的。这类问题也许有一定的新闻价值，但是从学术价值来看有多大，就要打一个大问号。国有企业应不应该改革、国有企业产权制度改革是不是应该停止的讨论，在实践上意义更是不大。在企业层面，除了在讨论中被点到名的企业有所反应或反应比较强烈以外，其他的企业好像没有什么反响或反响不大。

然而，引起这场争论背后的原因值得我们重视。我们确实应该认真思考在国有企业产权制度改革过程中出现的一些问题，应该认真思考怎样去避免和解决这些问题。应该承认，无论是整个经济体制改革，还是国有企业改革，出现的问题是很多的，有的是多年累积下来的，有的是在改革过程中出现的。实际上没有一个国家、没有任何一个方面的改革会不出现问题。正是有问题，才需要进行改革，正是在改革过程中要不断地解决问题和出现一些新的问题，才需要不断地推进改革，而不是一出现问题或发现问题就质疑改革，怀疑改革，反对改革，停止改革。确实有许多问题需要通过进一步的改革和加强一些配套措施去设法加以解决，比如，如何保护员工的合法权利，如何解决和缓解下岗、失业的问题，如何解决收入差距过大的问题，国有企业产权改制和资产转让的程序如何确定和有效执行，拟转让的国有资产如何进行资产评估与定价，如何制止转让过程中由于腐败造成国有资产损失，等等，这些都是需要我们去解决的问题。

另外，我们可能还应该去思考、探讨学术和新闻的关系。不否认新闻话题可以发现或提出一些有意义的学术研究课题，但新闻类的讨论、情绪性的讨论毕竟与学术讨论、学术研究有着本质的区别。尤其是学术讨论不能被情绪性、新闻性的观点所引导。

二、国有企业改革的必然性

中国的经济体制改革、整个国有企业改革的过程、历史、各种方法与途径的采用与变化，是一个自然历史的过程，有着其逻辑性和必然性。尤其是国有企业改革，理论界当然也提了许许多多的方法，但有许多方法都被淘汰了。

这种改革的背景是在“十年内乱”结束以后，国民经济到了崩溃的边缘，按原有的管理体制，国有企业是政府的附属物，企业生产什么、生产多少、为谁生产、如何生产等一系列企业的基本生产经营决策都是由政府的指令性计划所做出的。国有企业难以为继，企业经营很困难，亏损面很大，亏损额很大，政府不得不给国有企业大量的财政补贴。同时，国家又面临着如何加快振兴和发展国民经济、如何加快实现四个现代化的大课题。政府、领导人在总结思考了以前的经济体制下经济发展的经验与教训以后所做的一个重大决定，即进行经济体制改革。理论界对推进经济体制改革和国有企业改革起了重要作用，但要进行经济体制改革,要进行国有企业改革，是我们适应经济发展规律,在总结以前的经验与教训基础上提出来的，它不是哪一个理论工作者坐在书斋里凭空想出来的，也不是通过一定的数学模型的推导得出的结论。不是，完全不是。

在此，我们可以对国有企业改革如何走上制度变革道路的脉络做一个大体的描述。先是提出了要“以计划经济为主、市场调解为辅”，既然有“为辅”的市场调节，那么就应该允许价格可以有一定的波动，当时搞了“价格双轨制”。城市经济体制改革的核心是国有企业改革。在改革之初，政府对企业大量补贴，预算约束软化，企业也没有任何生产经营自主权，实行主辅结合后，企业却对市场没有任何反应，对一部分原材料、设备要自己从市场采购不习惯，对一部分产品要自己向市场销售也不习惯，因为企业习惯于在人、财、物，供、产、销等各方面按照政府的指令性计划来做，习惯像管理一个车间的生产管理型的企业管理，不习惯、不适应生产经营型的企业管理（记得当时管理学界还开展了一场关于如何从生产管理型向生产经营管理型转变的讨论），而且当时在企业的各个管理方面，整个体制也没有什么变化。所以提出来经济体制改革要以增强企业活力为中心，也就是说，整个经济体制改革要以增强企业这一经济细胞的活力作为基础，来展开对整个经济体制的设计。

如果以自改革开放以来我们采取的各项企业改革的措施的主要特点作为标志，企业改革可以大致上分为以下四个阶段：

第一阶段：从1978年底至1984年9月。这是扩大企业自主权的试点阶段。企业改革的基本思路是：改革高度集中的计划经济管理体制，通过扩大企业的经营管理自主权来增强企业活力。在这一阶段，在计划制定、产品销售、利润留存等方面，政府给企业下放了一些权力，特别是实行了企业留利制度，使国有企业在发展生产、改善职工集体福利和奖励职工等方面有了一定的财力，增强了企业活力。

第二阶段：从1984年10月至1986年底。这是实行以承包制为主体的多种经营方式的阶段。1984年10月中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，拉开了城市经济体制改革的序幕，国有企业改革从扩权试点转入正式启动阶段。这一阶段企业改革的基本思路是：强调政企分开、所有权和经营权分开，实行多种经营方式。多数企业采取了承包经营的方式，承包的具体形式又多种多样；一些小企业实行了租赁经营；少数企业进行了股份制改造的试点。通过采取多种经营方式，企业的自主权有了进一步扩大。

第三阶段：从1987年初至1993年底。这是转换企业经营机制的阶段。这一阶段的基本思路是：强调企业改革的重点必须从扩权让利转变到转换企业机制的轨道上来。但在具体做法上仍然是强调完善承包制。因而国务院颁布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《（企业法）实施条例》，制定了《全民所有制工业企业转换机制条例》，进一步明确了赋予企业14项经营自主权。同时，随着指令性计划的减少和价格的不断放开，不少国有企业被推入了市场，按照市场法则进行经营。

第四阶段：从1994年开始，中国的企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，我国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度；并指出，国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索，具备条件的国有大中型企业，要根据自己的不同情况，改组成有限责任公司和股份有限公司。即要以理顺产权关系、实行政企分开、明确责权、加强企业管理为核心，深化企业产权制度及相关体制的配套改革，逐步建立与社会化大生产和市场经济发展相适应的现代企业制度，使国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体，为建立社会主义市场经济新体制创造基础。与此同时，全国人大还颁布了《公司法》，标志着我国的国有企业改革进入了建立现代企业制度的阶段。

前三个阶段，即从1978～1993年底，企业改革的基本思路是向企业扩权让利、政策调整，第四个阶段即1993年底正式提出建立现代企业制度后，企业改革的基本思路是围绕企业制度创新进行企业的改革、改组、改造以及加强企业管理来实现企业经营机制的转变，包括主辅分离、改制分流。

任何改革都有一个认识的过程和逐步深化的过程，相对于改革初期企业的状况而言，扩权让利与围绕扩权让利进行的政策调整是一种应该而且不得不采取的措施。然而，扩权让利、政策调整的改革思路实际上无法从根本上消除由原有的产品经济体制所形成的深层次弊端，并不真正涉及企业的产权制度变革、企业制度创新、企业法人治理结构的建立、有限责任制度与法人制度的确立（实质是没有解决企业预算约束软化、政府对企业承担无限责任的问题）、公平竞争环境的构筑、政府职能的转变以及国有产权合法权益保障等问题，所有这些反映在实际工作中就具体表现为企业改革面临的问题与困难，比如，国有企业特别是国有大中型企业经营机制仍不能适应市场经济的需要；国有企业产权关系尚未理顺，产权权责不明，政资分开、政企分开问题还没有真正解决，已成为企业转换经营机制、真正成为市场竞争主体的严重障碍；国有企业负担沉重，与其他企业相比在市场竞争中处于劣势地位，难以与其他企业进行平等竞争；企业组织结构、产品结构调整步履维艰，经济效益低的局面没有从根本上扭转，深化企业改革的难度依然很大，等等。这些困难和问题，实际上正是企业改革深层次矛盾尚未解决的表现。所以，扩权让利、政策调整的改革思路相对于市场经济体制以及建立适应这种体制的企业制度而言，具有明显的局限性，它难以解决企业改革中存在的诸多困难与矛盾。当我们进行了多年的以扩权让利、政策调整为主要思路的企业改革以后，当我们发现国有企业仍然存在着许多深层次问题需要解决时，尤其是在我们提出建立市场经济体制以后，企业改革如何进一步深化的问题开始摆在了我们面前。

正是这种改革实践发展的逻辑必然和适应建立市场经济体制的客观要求，1993年11月中国共产党的十四届三中全会明确指出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和社会主义市场经济的必然要求，是中国国有企业改革的方向。”

在国有企业改革过程中，为了界定作为所有者的政府与企业之间的权利与责任，我们实行过承包制：为了解决企业之间“条条块块”分割、“鸡犬相闻，老死不相往来”、割断企业之间的自然经济联系的问题，推动过企业之间的横向经济联合，组织过横向经济联合体；为了解决横向经济联合体过于松散的问题，又提出了组建企业集团；为了解决当时的企业集团仍然比较分散的问题，提出过强强联合、发展母子公司关系、股份制；为了推行股份制、帮助企业筹集资金，提出了公司上市；为了优化国有存量资产的结构，充分发挥国有经济的优势，提出了国有资产的战略性重组、结构调整。

上述可见，我们的经济体制改革和国有企业改革有一个值得关注的特点，就是用的是“试错法”，即邓小平说的“摸着石头过河”。在改革中我们可以参考其他国家改革的经验与教训，但由于背景、体制、国情等一系列因素的巨大差异，我国的国有企业怎么改，其实是没有任何成熟的、好的经验、好的方法可以直接拿过来就可套用的。通过这种“试错法”，探索各种具体的改革思路与措施，一步一步走过来，走上了包括企业产权制度改革在内的制度变革的途径上来。

三、国有企业改革的可检验性

企业改革有一个特点，就是它的可检验性非常强。这种检验的标准就是从整体上来看，企业的效益有没有提高？竞争力有没有增强？通过改革有没有带来国有资产的总量增加、结构优化？从实际情况看，总体而言，经过20多年的探索，国有企业改革可能不能说已经取得了完全的成功，但可以说取得了很大的成就。尤其是国有企业的整体效益应该说是提高了。虽然国有经济的比重在下降，可是它的总量在增加。尤其是像浙江、福建、广东这些传统上国有经济投入比较少的省份，经过这些年的改革，虽然非国有经济在大幅度地上升，比重比较大，但是国有经济总量在这些省份也是增加的。如，浙江省和吉林省国有企业的所有者权益相比，吉林省是传统的国有经济大省，是一个老工业基地；浙江省位于东南沿海，国有资产的投入比较少，经过这些年的改革开放，2003年浙江省国有及国有控股工业企业的所有者权益1318.05亿元，超过了吉林省的1075.17亿元。^[1]国有企业户数逐步减少，效益却持续大幅增长，国有资产的结构得到了调整和优化，国有资产的总量在稳步增加。这里可以引用一组数据来说明。2003年底我国国有企业总户数为15万户，1998～2003年间净减少8.8万户，年均递减7.2%。其中，国有小型企业户数、一般竞争性行业的国有企业户数、亏损企业这三类大幅减少。但到2003年底，全国国有企业资产总额21.3万亿元，比1998年增加6.6万亿元，年均增长26.4%。到2003年国有企业已经连续四年创历史最好水平，其中：2003年全国国有企业实现利润总额达到4951.2亿元，1998～2003年间国有企业实现利润年均递增44.2%。^[2]从2004年的有关数据看，2004年前10个月，474户国有重点企业在电力、煤炭、石油石化和外贸等行业的拉动下，产销加速增长，实现利润达到5182.6亿元，增长48.3%。^[3]

当然，国有企业经济效益持续提高除了企业改革这一因素外，需求扩大拉动、价格上涨推动、加强管理挖潜等也是重要因素。

在国有企业改革过程中，也留下了一些“改革后遗症”。一个最典型的例子就是我们国有企业改制以后的股权设置：国有企业改制后按所有制设有国家股、法人股，法人股还分为国有法人股和一般法人股，自然人个人股，原来还有职工个人股，上市后还有流通股，国家股和法人股不能流通。世界上没有一个国家的股权设计有我们这么复杂，它甚至影响到我们股市的健康发展。那么，当初怎么会设计出这样一种股权设置呢？这就又回到我们今天讨论的问题，一个重要的考虑就是担心有私有化的嫌疑，担心有国有资产流失的问题。当时就提出要设置国家股、法人股，且不能流通等。所以，我们的股份制改造有一个特点，我们是存量不动动增量，我们原来一直是不卖存量的，就是说只让增量资金进来，只是吸收资金进企业，实际上原来在大多数情况下的所谓产权制度改革，都是只增加增量，不动存量。这一次争论实际上涉及的问题就是因为动了存量了，存量卖了。那么，在卖的过程中是否有流失呀？定价是否合理呀？应该履行什么样的程序呀？这些问题都相应地提出来了。

四、资产定价的复杂性

不否认在企业国有资产转让过程中确实有资产价值低估这个问题，或存在着国有资产转让价格偏低的问题。但是，笔者认为，“国有资产流失”这顶帽子实在是太沉重了，学术界要慎用“流失”这个词，什么叫“流失”呢？这是人们日常生活的一个口头语，怎么去定义？假如从管理学、会计学的角度来说，这就是涉及资产估值、资产定价的问题。

在企业资产、产权转让、产权变动过程当中，资产的定价其实非常复杂，涉及的因素很多。在形式上都不是企业家自己定价卖自己，而是相应的政府或政府部门批准过的。还有一个就是地方政府对国有资产出让时的定价并不是仅仅考虑你的账面价值有多少、评估价值有多少，这只是一个参考。更多地要考虑的是这个企业能不能继续生存下去、就业能不能维持、企业的债务如何解决或谁来负担、接受多少原有的员工、员工的收入能不能保障、企业会不会成为政府的负担、财政收入能不能保证，而不是只去考虑企业的国有资产能卖多少钱。

归根到底，资产定价既不是由账面价值决定的，也不是由评估价值决定的，它是由市场决定的，就是买卖双方决定。在市场上讨价还价的时候，买方必然要考虑许许多多的因素：企业的成长性、企业的资产质量、企业资产的流动性、企业的社会负担、企业富余人员的多少等一系列复杂因素。因为这将构成买方付出成本的一部分内容，所以在价格里面一定要考虑进去的。卖方出价时也会考虑到许多具体的因素。如果我们认定国有资产转让价格低于评估值就是国有资产流失，上市公司国家股或国有法人股的转让价格低于流通股在二级市场的价格就是国有资产流失，那未必是正确的。不能说在资产转让时价格低于评估值、账面值就一定是资产流失了。所以，“流失”这个词太笼统、太含糊、太不严密，这顶帽子也太沉重。

五、正视和解决改革中出现的问题

国有企业改革仍然是任重道远，国有企业改革需要解决的一系列问题并没有完全解决，这些问题有些原来就存在，有的是随着改革的进程而新出现的。比如，国有控股的上市公司治理进一步规范、国有资产管理体制改革、国有企业产权制度改革、国有存续企业的改革问题、企业经营机制转变、政企不分、预算约束软化、经营效率等问题，都还没有真正彻底得到解决。国有企业在经济效益持续提高的过程中也存在着一些问题，比如，仍然有大量的亏损国有企业存在；国有企业的利润主要集中在少数行业中的大型企业；一般竞争性行业的国有中小企业效益普遍偏低。^[4]我们不要被国有企业表面的所谓改制面所迷惑，也不要被由于整个国民经济周期性好转，以及由于政府为推进国有企业改革与发展在一定时期采取的一些特殊政策^[5]所带来的国有企业一时的经济效益好转，而对国有企业改革的艰巨性掉以轻心。

改革过程中出现的问题要引起我们的高度重视，要努力避免、积极解决这些问题。在国有企业产权制度改革过程当中存在的问题不仅仅是国有资产的定价问题、国有资产价值低估的问题，还有许多其他问题。比如，腐败在国有资产转让价格确定过程中的作用。再比如，员工合法权益保护的问题。许多企业改制以后效率是提高了，可是效率提高的背后是什么？在有些企业效率提高的背后是劳动时间大幅度延长，收入下降，劳动条件恶化。改制以前原来是每天工作8小时，现在变成12小时、14小时。虽然劳动时间延长了，但员工的收入没变，那就等于单位劳动时间的收入降低了。又比如，企业改制过程中法律、法规和政府规章规定的员工知情权和参与权如何有效落实，改制后员工劳动条件恶化、员工其他利益的保护以及其他一系列问题，这些都需要在今后的改革中设法加以解决。

国有企业改革或国有产权制度的改革过程中存在和出现的这些问题需要我们通过进一步的改革去解决，而不是否定改革、停止改革。对若干个案的分析也无法得出国有企业产权制度不应该改、应该停止，或者说国有企业本来就是能够搞好的这种结论。无论从改革的起因、改革的过程和改革的结果看，都得不出这个结论。

国有企业目前存在的问题以及在改革过程中出现的一些问题，恰恰说明了国有企业改革的复杂性、艰巨性，国有企业改革的任务远没有完成。

（原载《经济管理》2005年第1期）

【注释】

[1]《中国统计年鉴》（2004年）。

[2]童平：《国有经济结构调整成效初显国企效益大幅增长》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2004-11/15/content_2219396.htm。

[3]齐中熙：《前十月国有重点企业利润逾5000亿元》，《人民日报》（海外版）2004年12月3日。

[4]童平：《国有经济结构调整成效初显国企效益大幅增长》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2004-11/15/content_2219396.htm。

[5]比如，债转股、核销坏账、贴息等。