制度变革的基本方向

三、制度变革的基本方向

工业社会的制度设计是出于和服务于维护并保障人的平等和自由之权利的，然而，在我们的社会，却处处存在着不平等和不自由的问题。在某种意义上，恰恰是政府制造了不平等，由于“政府有组织地特别优待业已设立的稳定官僚体制及其专业化的少数服务对象，而歧视那些缺乏政治资源和经济资源的少数群体。其结果便是一个经济增长时代持续出现的广泛失业、贫困、疾病、无知和绝望”^[17]。如果说存在于人类社会早期的不平等可以归结为社会自然演进的结果，那么，近代以来旨在提供、保障和维护平等的政府却在实际运行的过程中制造了越来越严重的不平等问题。应当说，这种结果的出现并非政府所愿，而是因为政府的目标、制度以及行为模式存在着设计上的缺陷。这些问题的解决，并不是通过对政府作出道义上的批评，也不是在合法性追求和谋划中就能够得到根本性的改善的。我们可以要求政府树立起社会公平的理念，可以要求政府把公共利益能否得到实现作为时时检验自己的标准，但是，在既有的制度框架下，却无法提供切实的保证。所以，需要通过政府模式的根本性变革来解决这些问题。也就是说，我们需要建立起一种全新的服务型政府，用以取代管理型政府。

正如弗雷德里克森所指出的，当一个社会存在着严重的社会公平缺失的问题时，一种“持续的被剥夺会充分地滋生广泛的好战心态”^[18]。如果这种好战心态不断地累积而不是消解，就会对社会秩序构成威胁，就会对社会安定构成破坏。此时，政府为了维护社会稳定，就必须大量地投入资源，甚至挤占那些可资运用于社会发展的资源。总之，政府会采取各种各样的方式去努力维护社会的稳定，努力压制好战心态，防止这种好战心态转化为破坏社会秩序的行为或行动。“压抑因好战心态而起，而压抑又会产生更强烈的好战心态，如此恶性循环。一个不能为设法纠正对少数群体权利的不断剥夺而努力改革的公共行政当局最终很可能会习惯于压制少数群体。”^[19]事实上，对少数群体的压制表现出了路径依赖的状况，结果，社会不平等的状况变得日益恶化。对此，人们也许会寄托于民主政治而加以彻底解决。然而，根据弗雷德里克森的看法，“代议制民主目前的运作方式要么不能完全消除对弱势少数群体有组织的歧视，要么只是试图非常渐进地消除这种歧视。”^[20]至少，在可望的未来，在从根本上消除对弱势群体有组织的歧视的问题上，民主制度都未显现必要的能力。

不过，弗雷德里克森并不相信公共行政会出现一场根本性的变革，他认为，库恩所说的那种理论和模型进化在生命科学、物理科学或自然科学中很常见，而在社会科学领域中则不常见。在他看来，“在许多方面，公共行政都是实施个人、群体、社会阶级或整体社会价值或偏好的工具。尽管这些价值一直在不断地发展，但是它们也常常处于竞争状态。无论何时都可能会有一套价值占据支配地位并且强势地主导着公共行政的实践……因此，效率、经济、生产率以及集权就是主导的规范，而且官僚理论以及官僚行为就反映了这种主导性。”^[21]如果工业社会的基本框架不变的话，弗雷德里克森的这种观点也许是可以接受的，一切争论都无非是围绕那些在工业社会的发展历程中早已呈现的主题进行的。然而，人类历史如果不是永远停留在这个时代的话，弗雷德里克森的这些观点就值得怀疑了。事实上，工业社会已经遭遇后工业化的挑战，资本主义的基本理论及其物化形式也肯定不具有永恒的价值，公共行政出现一场范式革命将是必然的。最起码，这是我们的信念。如果我们的这一信念在社会发展过程中得到了越来越多的事实验证，那么，探求一种新的公共行政模式就是一项必须承担的任务。而我们对服务型政府的向往，已经赋予我们以建构新型行政模式的巨大信念力量。

中国古人讲：“天不变，道亦不变”，弗雷德里克森在谈论库恩范式理论的时候，所表达的却是，“天变，道亦不变”。当然，作为“新公共行政”的代表人物之一，弗雷德里克森也承认：“新公共行政的概念将必然始于认为一套不同（但未必全新）的价值应该占支配地位观点。实践这些价值的往往是人性化的、分权的、民主的并且对公共服务进行公平分配的组织。”^[22]就此而言，新公共行政“只不过是人类关系模型的一种扩展而已”^[23]。其实，弗雷德里克森代表了“晚期资本主义”学者们的一种普遍心态，那就是不满现状，要求变革，但又惧怕变革；不愿意去构想既存的制度模式的根本性变革，而只是希望提出一些修修补补的方案。后工业化进程中的危机事件频发等已经表明，既有的公共行政模式已基本失灵，如果仅仅满足于对既有的政府模型进行改进，将会置人类于一种非常危险的境地。总之，弗雷德里克森所向往的新公共行政以及他对公共行政改革所提出的所有建议，都是出于官僚回应性增强的需要，以为官僚有效地回应了公众的要求后就能够促进社会公平。也许这确实能够在实践中看到立竿见影的效果，而在一个变革的时代，却是远远不够的。

当我们把视线从行政转向政治的时候，可以看到，新公共行政的政治追求是对民主的重申，或者说，新公共行政希望把政治的民主引入到行政中来而去实现对行政的改造。这种愿望是良好的，而且，也合乎近代思想的逻辑，是追求普遍性、普世适应性思维方式的具体应用。但是，就政治的民主而言，也存在着许多无需讳言的问题。我们知道，托克维尔在考察美国的政治时是把平等作为民主的一个基准尺度的。在托克维尔看来，一部人类社会的发展史也就是走向平等的历史，因而，人的平等也就是人类文明的标志。如果就世界历史看，也许存在着托克维尔所说的这种历史轨迹，然而，就美国历史而言，这一判断是有些武断的。虽然美国拥有典型化的民主制度，但是，如果把美国社会视作为平等的社会的话，那是言过其实了。美国社会的发展不是一段走向了平等的历史，反而恰恰是走向不平等的历史，虽然政治上的平等人权被视为是高于一切的，但在实际的社会生活中，不平等才是一幅真实图景。看到了这种情况，我们也就可以说，新公共行政把对平等、公平、自由等的追求寄托于民主在行政中的移植或嫁接，并满足于此而不思制度上的根本性变革，那是不切实际的。

与新公共行政不同，罗尔斯是在制度的意义上去思考问题的。我们已经指出，他关于制度正义的追求表现为在“差别原则”中提出一种构想，那就是社会与经济的安排应该“适合于最少受惠者的最大利益”^[24]。罗尔斯的这一要求其实是与近代所确立的“法的精神”相冲突的。当然，从20世纪的情况看，由于自由市场的失败，支持法的精神的实践操作也纷纷受到质疑，所以，凯恩斯主义、福利国家体制出现了，使政府获得了可以替代法律、轻慢法律的资格，尽情地驰骋于干预主义的无边领地中。罗尔斯的理论产生于这个时代，所以，在他关于制度正义的追求中有着对政府的期望，显然是不难理解的。可是，尽管我们可以让政府的行政行为去尽可能地考虑罗尔斯的这一原则，但法理支持是无法找到的。所以，这一原则的根本性实施，显然是要对建立在法的精神基础上的基本制度以及社会结构进行调整的。这样一来，我们看到罗尔斯的思想实际上包含了一种对近代法律制度的挑战，虽然他并没有明言这一点。如果罗尔斯是因为畏惧近代以来的意识形态而不敢明言的话，那么，他的思想成果就更具有批判性价值了，至少他的思想意味着对近代以来基本制度的怀疑。

罗尔斯之所以不敢把其思想中最为深刻的部分表达出来，那是因为他的认识缺少对人的行为的关注。也就是说，他更多地囿于制度的论题上去进行思考，而没有看到近代以来这一整个工业时代的人在行为上无非表现为竞争与协作。竞争与协作是矛盾着的，却是统一的，或者说是对立统一的，是矛盾的两个方面。整个工业社会无论在生产还是其他社会活动中，都用竞争与协作去诠释人的行为的内涵。所以，法制也是适应规范竞争与协作行为模式的需要而建立起来的。反过来说，竞争与协作也只有在法律制度的框架下才是顺畅的，没有健全的法制，竞争者就会把各种各样危害他人和危害社会的手段用到极致，协作者就会因其投机心理以及“搭便车”行为而把自己的行为成本加予他人。所以，有了法制，在法制的框架下开展行动，这些问题都可以避免。但是，在后工业化、全球化的条件下，人类社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的性状，基于近代传统的竞争—协作行为只能给人类带来更大的风险，使人类陷入危机状态。或者说，在高度复杂性和高度不确定性的条件下，人类的行为选择必须是合作的。在这种合作行为模式化的过程中，法制已无法给予支持，反而时时处处体现出来的是限制。或者说，法制无法满足合作的要求。就合作是人类集体行动的一种较高境界而言，能够为它提供制度支持的应当是一种更高的制度形态，这种制度应当是道德制度。道德制度对法制的超越根源于合作对竞争—协作的超越，是因为人类的竞争—协作已经无法满足人的共生共在的要求了，以至于人类必须用合作取代竞争—协作行为模式。显然，在合作关系的确立以及合作行动的展开中，也是需要得到制度支持的。当法制无法提供这种支持的时候，我们认为，将转向对德制的探寻。这就是我们在后工业化、全球化的进程中瞻望未来时提出这一制度构想的原因，或者说，我们认为德制是制度变革的一个基本方向。