土地管理体制分析

1.3.3　土地管理体制分析

长期以来，我国在土地管理方面制定了一系列的法律法规，强化我国土地公有制，有力保障土地的所有权和使用权、征用和占用、审批权限和审批程序等活动，然而在社会主义市场经济的发展趋势下，土地管理过程中还是存在一些明显的问题，如有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力，越权批地;土地交易市场不透明，灰色交易多，潜规则盛行;管理效率和实施监督监控水平低等。面对如此多的土地管理问题，在人多地少而又急需用地的情况下，如何解决矛盾纠纷，减少土地违法事件，不能简单地指责地方政府的急功近利、土地部门执法不严和土地使用者惟利是图，而应该审视我们土地管理体制、法律体系和产权体系是否完善。

1.土地使用权获取双重双轨制

所谓双轨制是指依据土地用途和目的不同而实行不同的土地获取方式的土地供应制度。目前我国土地使用权获取存在两种方式:非经营性和带有公益性质的土地可以通过划拨方式取得，而经营性土地，则必须通过出让方式取得。这种双重双轨制使政府相关部门的监管难度增大、管理成本增加，尤其是划拨用地，在一定程度上主观性较大，容易导致土地市场不公平、不透明，造成灰色交易，此外也不利于宏观调控房地产市场，阻碍房地产市场的透明性、充分竞争性。

2.权利主体与代表人脱节

我国实行的是土地公有制，国务院代表国家行使土地所有权。目前实行五级管理体制:即国土资源部、省(自治区、直辖市)国土资源厅(局)、市(区)国土资源局、区县国土资源局、乡镇国土所。国土资源部和省(自治区)国土资源厅为宏观管理部门，主要负责制定法规政策，从宏观上调控土地规划、利用、调查等，具体业务由市区县级土地管理部门负责，也就是说他们是真正掌握批地权力的代表人，而两级具体负责批地的管理部门的人事权和财权都掌握在同级政府手里，必然使得土地管理部门更多地服从于地方的行政命令，而较少考虑执行国家相关的法律法规，使国家的监管难度增加，不利于土地管理的开展。

此外，在土地储备制度方面、征地补偿方面也存在一定的缺陷，在现行土地管理实行“块块为主”的领导体制下，土地管理部门对于地方政府的土地违法行为难以形成有效的行政约束，土地管理部门受同级政府领导，且对同级人民政府负责，上下级土地管理部门之间只存在业务指导关系，这种体制难以满足合理利用土地，保护耕地，实现土地可持续发展，因此要促进土地市场的健康发展，保障房地产的可持续发展，必须对土地管理体制进行改革。