公约—议定书框架外机制的影响

五、公约—议定书框架外机制的影响

CDM项目在国际层面上，目前面临的最尴尬、而又最棘手的问题是在减少温室气体排放的国家合作上，一些国家采取低调和反对态度。其中，既有国家利益的正当考虑，有环境资源公共性和环境收益不对称性的忧虑，也不乏地方保护主义、国际环境保护中的单边主义等思维作祟。^[83]

在国际社会和各缔约方的艰苦努力之下，2012年后气候谈判在公约框架下以“双轨”并行的方式艰难前行。尽管绝大多数国家支持谈判必须以公约和议定书为基础，发挥联合国的主导作用，但由于在公约和议定书下的谈判参与方众多，难以协调，交易成本太高，致使以欧盟和美国为首的利益集团试图在公约和议定书框架之外寻求新的解决途径。^[84]近年来，在公约框架之外，以气候变化为主要议题的磋商和对话非常活跃，双边和多边国际合作机制也不断涌现。其中，最有影响力的是美国地方政府和国家立法机构的一些应对气候变化动议与行动，直接或间接地影响政府政策，进而影响国际气候进程。^[85]

一直以来，美国联邦政府对应对气候变化问题持消极态度，反对设立减排目标和时间表，认为限制二氧化碳排放量并不能解决全球气候变化问题，开发新的洁净能源技术才是更好的途径。但由于联邦政府在气候变化政策方面总是行动迟缓，各州便纷纷开始制定各自的气候政策。尽管应对气候变化挑战最终需要在国家和国际层面来解决，各州和一些地区的行动不能替代协调一致的国家行动，但仍然可以发挥重要的作用。一方面，州政府的政策及其实施成为联邦政府制定政策的参照模式。在环境管理方面尤其如此，美国很多法律政策都是以此模式产生的。州政府应对气候变化的行动，最终必然影响到美国联邦政府的立场和政策。另一方面，美国各州的减排行动本身就是对美国温室气体减排的重大贡献和组成部分。

从趋势上看，区域内的合作成为一种必然的趋势。区域合作可能比州一级的更有效，因为他们包含了更广泛的地理区域、消除了重复工作、创造了更统一的管制环境。区域政策是一种有效的降低减排成本的方式，能够获得真正的减排。同时，区域政策可以产生规模效应，降低成本，越多的区域参与就会带来越低的减排成本。总之，无论是区域行动还是州的行动，从美国国内来讲，应对气候变化的措施更为具体化、操作性更强。

而在联邦层面最显著的是2009年6月国会通过的《清洁能源与安全法案》，法案中明确可再生能源、清洁能源技术和能源效率计划的补充性减排措施将实现额外的减排。这将使美国的碳排放相对于2005年的水平，到2012年削减3%、到2020年削减17%、到2030年削减42%、到2050年削减83%。^[86]

总的来说，对于这种框架外机制的作用，我们应该辩证地分析。磋商平台和合作机制的多元化，有可能作为公约和议定书下谈判的补充，对谈判起到推动作用。而且，美国确实在国内采取了减排措施应对气候变化，并且颇有成效，这是各国有目共睹的。但同时这也给予了美国抵制参与京都减排机制的最佳理由，极大地破坏了国际气候合作体制的完整性。而且无论在历史上，还是未来，美国都是制造二氧化碳的主要国家之一。可以说，在相当长时间内，美国是当之无愧的温室气体排放大国，这对温室气体排放和CDM项目实施都有重大冲击。

不可否认，这些游离在《联合国气候变化框架公约》之外的合作机制，简单易行，决策效率较高。只要各方兴趣一致，就可以形成一种协定，反对者可以不参与，也可以后参与，因而阻力较小。但其弊端是涵盖范围有限，所确定的义务不具有法律约束力，其执行完全靠自觉行动。更严重的是抛弃公约，涉嫌单边主义。对美国在公约框架之外发起的合作机制，国际社会的最初反应是担心美国企图替代公约和议定书模式，尤其在《亚太清洁发展与气候伙伴计划》^[87]成立之初。随着国际气候政治角逐的不断深入，特别是巴厘岛路线图的达成使国际社会逐渐认识到，美国主导的这些公约外机制，没有实质性的国际协议规定。“具有国际正义和国际法支持的国际气候治理模式，只能在公约缔约方会议上达成。”^[88]在公约框架之外对新的气候变化合作机制的探讨，实际上只能起到对公约和议定书的助推作用，不可能取而代之，反而完全有可能被纳入公约机制。^[89]

【注释】

[1]胡大源:《气候变化问题的不确定性》，载《上海商报》2010年3月20日，see http://www.shbiz.com.cn/cms.php?prog=show＆tid= 136864＆csort=1，last visited on May 21，2010.

[2]这一失误是指2007年报告中指出的“喜马拉雅冰川将在2035年消失的结论”严重违背事实。该结论仅根据一篇电话采访完成的报道，而且采访对象表示，他的主张“纯属猜测”。

[3]关于温室气体计算或估算不确定性的主要原由，更详细的请参见杨玉峰、刘滨:《温室气体排放总量计算的不确定性及其对CDM的影响》，载《上海环境科学》2010年第2期，第75～76页。

[4]参见世界资源研究所:《气候保护倡议》，张坤民等译，中国环境科学出版社2000年版，第133～135页。

[5]See David W.Childs，The Unresolved Debates that Scorched Kyoto:An Analytical Framework，Miami Internatioanla Law＆Comparative Law，Vol.13，No.1，2005，p.240;also see Anita M.Halvorssen，Common，but Differentiated Commitments in the Future Climate Change Regime—Amending the Kyoto Protocol to Include Annex C and the Annex C Mitigation Fund，Colorado Journal of International Environmental Law＆Policy，Vol.18，No.2，2007，pp.247-248.

[6]邱昭继、许晓燕:《法律不确定性:内涵、渊源及启示》，载《理论探索》2007年第6期，第143页。

[7]参见沈敏荣:《法律不确定性及其思想渊源之演进》，载《山西大学学报》(哲学社会科学版)2000年第2期，第9～11页。

[8]参见沈宗灵:《现代西方法律哲学》，法律出版社1983年版，第99～102页。

[9]徐国栋:《民法基本原则解释一成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1992年版，第16～18页。

[10]［美］E.博登海默:《法理学法哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第293页。

[11]See Nicolas de Sadeleer，Environmental Principles:From Political Slogan to Legal Rules，Oxford University Press，2002，p.233.

[12]Nicolas de Sadeleer，Environmental Principles:From Political Slogan to Legal Rules，Oxford University Press，2002，pp.234-261.

[13]参见庄贵阳、陈迎:《国际气候制度与中国》，世界知识出版社2005年版，第8页。

[14]See Katrin Millock，Technology Transfers in the Clean Development Mechanism:An Incentives Issue，Environment and Development Economics，Cambridge University Press，2002，p.450.

[15]See Craig Hart，The Clean Development Mechanism:Considerations for Investors and Policymakers，Sustainable Development Law＆Policy，Vol.7，No.3，2007，p.46.

[16]Robert Pritchard，Energy Policy and Climate Policy Must be Integrated，Oil，Gas＆Energy Law Intelligence，Vol.7，October，2009，p.1.

[17]Craig Hart，The Clean Development Mechanism:Considerations for Investors and Policymakers，Sustainable Development Law＆Policy，Vol.7，No.3，2007，p.46.

[18]杨玉峰、刘滨:《温室气体排放总量计算的不确定性及其对CDM的影响》，载《上海环境科学》2010年第2期，第76～77页。

[19]杨玉峰、刘滨:《温室气体排放总量计算的不确定性及其对CDM的影响》，载《上海环境科学》2010年第2期，第77页。

[20]参见韩良:《国际温室气体排放权交易法律问题研究》，中国法制出版社2009年版，第275页。

[21]Party Groupings，Mainly for Five Regional Groups，European Union，Umbrella Group，Group of 77，Alliance of Small Island States(AOSIS)，OPEC，see http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/negotiating_groups/items/ 2714.php，last visited on September 16，2009.

[22]Michae Mehling and Leonardo Massai，The European Union and Climate Change:Leading the Way towards a Post-2012 Regime?Carbon＆Climate Law Review，Vol.1，No.1，2007，p.45.

[23]参见姜冬梅、张孟衡、陆根法主编:《应对气候变化》，中国环境科学出版社2007年版，第72页。

[24]See StewartSmith，IPCCReport Confirms EUCall for Deep Cuts in Global Greenhouse Gas Emissions，http://engineers.ihs.com/news/eu-en-greenhousegases-5-07.htm，last visited on May 5，2010.

[25]Committee on Climate Change，Building a Low-Carbon Economy，December 1，2009，http://www.theccc.org.uk/reports/building-a-low-carboneconomy，last visited on February 6，2010.

[26]Anthony Giddens，The Politics of Climate Change，Polity，2009，p.188.

[27]See Daniel Wallis，Russia Ratifies Kyoto，Planet Ark，November 19，2004，http://www.planetark.com/，last visited on September 16，2009.

[28]After the U.S.withdrew，the European Union seemed more determined than ever to show leadership bymaking the Kyoto Protocol a success story.See Harro van Asselt，FromUN-ity to Diversity?The UNFCCC，the Asia-Pacific Partnership，and the Future of International Law on Climate Change，Carbon＆Climate Law Review，Vol.1，No.1，2007，p.18.

[29]伞形集团JUSSCANNZ，这一名称是源于《京都议定书》谈判中比较活跃的7个国家的英文名字的首字母合写而来，日本(J)、美国(US)、瑞士(S)、加拿大(C)、澳大利亚(A)、挪威(N)、新西兰(NZ)。

[30]John F.Temple，The Kyoto Protocol:Will It Sneak up on the U.S.? Brooklyn Journal of International Law，Vol.28，No.1，2002，p.236.

[31]Cass R.Sunstein，Montreal and Kyoto:A Tale of Two Protocols，Harvard Environmental LawReview，Vol.31，No.1，2007，pp.30-35.

[32]About The United States Policy on the Kyoto Protocol and Climate Change，see http://usinfo.state.gov/topical/global/climate/00110203.htm，last visited on February 6，2010.

[33]See Letter to Members of the Senate on the Kyoto Protocol on Climate Change，http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/03/2001031 4.html，last visited on February 6，2010.

[34]参见姜冬梅、张孟衡、陆根法主编:《应对气候变化》，中国环境科学出版社2007年版，第78页。

[35]For details，see Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate，http://www.asiapacificpartnership.org.

[36]See Eric Shaffner，Comment:Repudiation and Regret:Is the U.S. Sitting out the Kyoto Protocol to Its Economic Detriment?Environmental Law，Vol.37，No.1，2007，p.442.

[37]Eric Shaffner，Comment:Repudiation and Regret:Is the U.S.Sitting out the Kyoto Protocol to Its Economic Detriment?Environmental Law，Vol.37，No.1，2007，pp.445-446.

[38]于宏源、汤伟:《波兹南会议之后的气候变化政治格局》，载《气候变化研究进展》2009年第6期，第378页。

[39]See Rod Mc Guirk，Australia Signs Up to Ratifying Kyoto，Washinton Post，December 3，2007，http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/ 2007/12/03/AR2007120300135.html，last visited on June 16，2010.

[40]SeeWhat2nd Commitment Period of the Kyoto Protocol?Some Initial Views fromJapan，February 10，2003，http://www.ceps.be/Article.php?article_id=99，last visited on June 06，2010.

[41]The United States remained convinced that the Protocol's approach was inappropriate.See Harro van Asselt，From UN-ity to Diversity?The UNFCCC，the Asia-Pacific Partnership，and the Future of International Law on Climate Change，Carbon＆Climate Law Review，Vol.1，No.1，2007，p.18.

[42]朱虹:《从哥本哈根会议看国际气候政治博弈》，载《红旗文摘》2010年第2期，第34页。

[43]The Alliance of Small Island States(AOSIS)，http://unfccc.int/parties_and_observers/parties/negotiating_groups/items/2714.php，last visited on May 12，2010.

[44]关于小岛国联盟在哥本哈根会议上的动态，参见Richard L. Ottinger，Copenhagen Climate Conference:Success or Failure?Pace Environmental LawReview，Vol.27，No.2，2010，pp.414-415.

[45]See OPECStatement to the 10^thConference of the Parties to the UNFCCC，http://www.opec.org/home/environmental%20issues/statement/cop10.html，last visited on June 12，2010.

[46]于宏源、汤伟:《波兹南会议之后的气候变化政治格局》，载《气候变化研究进展》2009年第6期，第376～382页。

[47]See G8 Summit report，The Federal Goverrment，http://www.g 8.de/ Webs/G8/EN/G8Summit/g8 summit.html，last visited on March 16，2010.

[48]See http://www.china5e.com/show.php?contentid=71180，last visited on March 16，2010.

[49]于宏源、汤伟:《波兹南会议之后的气候变化政治格局》，载《气候变化研究进展》2009年第6期，第379页。

[50]软法的本质恰恰在于它本身不具有法律约束力。http:// anthonydamato.law.northwestern.edu/IELA/Intech05-2001-edited.pdf，last visited on March 16，2010.

[51]R.Bernhardt ed.，Encyclopedia of Public International Law，Elsevier Science Publishers B.V.，1984，p.62.

[52]张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第302页。

[53]［美］伊迪斯·布朗·魏斯等:《国际环境法律与政策》(影印本)，中信出版社2003年版，第190～191页。

[54]参见张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第311页。

[55]Prosper Weil，Towards Relative Normativity in International Law，American Journal of International Law，Vol.77，No.3，1983，p.413.

[56]关于软法比之条约的优势，参见张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第312～313页。

[57]参见迈克尔·雷斯曼:《当今国际造法过程镇南关的民主化及其适用上的差异》，载万鄂湘、王贵国、冯华健主编:《国际法:领悟与构建》，法律出版社2007年版，第392～393页。

[58]See http://anthonydamato.law.northwestern.edu/IELA/Intech05-2001-edited.pdf.转引自张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第312页。

[59]迈克尔·雷斯曼:《国际造法:一个沟通的进程》，载万鄂湘、王贵国、冯华健主编:《国际法:领悟与构建》，法律出版社2007年版，第93～97页。

[60]参见迈克尔·雷斯曼:《国际政治中软法的概念与作用》，载万鄂湘、王贵国、冯华健主编:《国际法:领悟与构建》，法律出版社2007年版，第148页。

[61]See Joseph Gold，Strengthening the Soft International Law of Exchange Arrangements，American Journal of International Law，Vol.77，No.3，1983，p.443.

[62]于宏源、汤伟:《波兹南会议之后的气候变化政治格局》，载《气候变化研究进展》2009年第6期，第377页。

[63]参见崔大鹏著:《国际气候合作的政治经济学分析》，中国商务出版社2003年版，第104页。

[64]参见于宏源、汤伟:《波兹南会议之后的气候变化政治格局》，载《气候变化研究进展》2009年第6期，第376～382页。

[65]Maxine Burkett，Just Solutions to Climate Change:A Climate Justice Proposal for a Domestic Clean Development Mechanism，Buffalo Law Review，Vol.56，No.1，2008，p.169.

[66]冷罗生:《CDM项目值得注意的几个法律问题》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2009年第4期，第54页。

[67]参见秦天宝:《美国拒绝批准〈京都议定书〉的国际法分析》，载《珞珈法学论坛》第2卷，武汉大学出版社2002年版，第287页。

[68]Due largely to a lack of politicalwill，some highly industrialized countriesmost notably the United States-have failed to enact domestic legislation to force their industries to lower emissions，see Bharathi Pillai，Moving Forward to 2012:An Evaluation of the Clean Development Mechanism，New York University Environmental Law Journal，Vol.18，No.2，2010，pp.399-402.

[69]参见陈谦磊编:《清洁发展机制的指南和发展》，经济日报出版社2008年版，第7页。

[70]See Peter M.Haas，Book Review:International Law and Organization: Closing the Compliance Gap，American Journal of International Law，Vol.102，No.1，2008，p.227.

[71]See UNReport《联合国报告:碳减排需发达国家技术转让》，September 5，2009，http://money.163.com/09/0905/01/5IDNIAC300252G50. html，访问日期2010年3月6日。

[72]于宏源、汤伟:《波兹南会议之后的气候变化政治格局》，载《气候变化研究进展》2009年第6期，第377页。

[73]Kevin A.Baumert，Participation of Developing Countries in the International Climate Change Regime:Lessons for the Future，George Washington International LawReview，Vol.38，No.2，2006，pp.395-396.

[74]See Fourth Compilation and Synthesis of Initial National Communications from Parties Not Included in Annex I to theConvention，28，U.N.Doc.FCCC/SBI/ 2002/16，October 1，2002(noting that almost all Parties reported difficulties stemming from the lack of quality data，lack of technical and institutional capacity，and problems related to methodologies)，available at http://unfccc.int/resource/ docs/2002/sbi/16.pdf，last visited on March 21，2010.

[75]See Alexander Kiss，Dinah Shelton，International Environmental Law，Transnational Publishers，Inc.，2000，pp.39-40.

[76]张小平:《论框架公约——以国际环境条约为例》，载《外交评论》2007年第4期，第91页。

[77]［日］松井芳郎等:《国际法》，辛崇阳译，中国政法大学出版社2004年版，第194～195页。

[78]See Rajendra Ramlogan，The Developing World and the Environmental，University Press of America Inc.，2004，p.247.

[79]张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第292页。

[80]张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第293页。

[81]参见张小平:《全球环境治理的法律框架》，法律出版社2008年版，第293～294页。

[82]张小平:《论框架公约——以国际环境条约为例》，载《外交评论》2007年第4期，第91页。

[83]参见浦晔、侯作前:《论环境保护中的单边主义及中国的政策选择》，载《中国法学》2002年第4期，第141～147页。

[84]See http://www.china.com/international/txt/2009-12/content_19049798_ 13.htm，last visited on March 15，2010.

[85]See Harro van Asselt，FromUN-ity to Diversity?The UNFCCC，the Asia-Pacific Partnership，and the Future of International Lawon Climate Change，Carbon＆Climate Law Review，Vol.1，No.1，2007，pp.17-18.

[86]See The American Clean Energy and Security Act 2009(H.R.2454)，Section 703(a)，original text can be accessed on http://energycommerce. house.gov/Press_111/20090515/hr2454.pdf，last visited on August 28，2010.

[87]2005年7月28日，美国、澳大利亚、中国、印度、韩国和日本六国公布了一份旨在通过科技手段降低温室气体排放量的非约束性协议《亚太清洁发展与气候伙伴计划》，签署协议的六国温室气体排放量占全球总量的47.9%(当时的数据)，同时集中了世界上最大的四个煤炭生产国(中国、美国、澳大利亚和印度)。由于该协议由当时退出《京都议定书》的美国和澳大利亚牵头，出现了由欧盟主导的京都机制和美国主导的亚太六国共同体两大体制。尽管美国表示，六国共同体的目的是作为京都机制的补充，而并非取代《京都议定书》，且该协议没有约束力。但是，很明显，美国仍然没有放弃在气候领域发挥其国际影响力。另一个引人注目的现象是，该协议成功地将被列为发展中国家的中国、印度和韩国拉入体系，而这些国家将可能是2012年后履行减排义务的主要国家。参见万霞:《后京都时代与共同而有区别的责任原则》，载《外交评论》2006年第2期，第94页。

[88]Harro van Asselt，FromUN-ity to Diversity?The UNFCCC，the Asia-Pacific Partnership，and the Future of International Lawon Climate Change，Carbon＆Climate LawReview，Vol.1，No.1，2007，p.28.

[89]参见潘家华、陈迎、庄贵阳、杨宏伟:《2008—2009年全球应对气候变化形势分析与展望》，载王伟光、郑国光主编:《应对气候变化报告2009:通向哥本哈根》，社会科学文献出版社2009年版，第31页。