《联合国气候变化框架公约》

一、《联合国气候变化框架公约》

(一)公约制定的背景

20世纪80年代开始，气候变化问题被频繁地纳入国际会议日程。1985年10月，联合国环境规划署、世界气象组织和国际科学联盟在奥地利的菲拉赫召开了温室气体国际研讨会。大会呼吁加强对气候变化的原因和影响的研究，会议还倡议在必要的时候应当考虑起草一个国际公约来控制温室气体、气候变化和能源利用。“这是国际社会首次提出制定一个关于气候变化的国际公约的倡议，也成为《联合国气候变化框架公约》的国际立法序幕。”^[1]

1988年6月，在加拿大多伦多召开的“变化中的大气:对全球安全的影响”世界大会讨论了气候变化的威胁及其应对。“会议声明指出，全球应采取共同行动应对气候变化，争取到2005年全球应减少50%的二氧化碳排放量。为此各国政府应紧急制定一项国际框架性公约，并制定具体的行动计划。”^[2]随后，国际社会进一步加强了在气候变化问题上的国际合作，于1988年11月建立了政府间气候变化委员会，在经过四次科学评估报告的推动下，国际气候合作进程虽曲折艰辛，仍缓慢前行。

1990年10月，第二届世界气候大会在日内瓦召开并达成会议宣言，指出保护全球气候是各国的共同责任。宣言还呼吁发展中国家在可行的限度内，应采取适当的行动努力为保护全球环境作出贡献。“虽然宣言没有明确提出控制温室气体的目标，但是在共同但有区别责任原则、可持续发展原则、风险预防原则和国家平等原则等问题上达成了一致。该宣言的通过为起草《联合国气候变化框架公约》奠定了比较坚实的基础。”^[3]

1990年第45届联大通过了第45/212号决议，决定建立政府间气候变化框架公约谈判委员会(Intergovernmental Negotiation Committee)来负责组织和谈判工作，最终于1992年5月9日就公约条文达成一致，并获得通过，《联合国气候变化框架公约》(United Nations Framework Convention of Climate Change，缩写为UNFCCC，以下简称公约)于1994年3月21日起生效。“这标志着气候变化问题正式纳入了国际法的调整范畴。”^[4]我国于1992年6月11日签署了该公约，并于1993年1月5日批准了该公约。截至目前，已有192个国家批准了该公约。^[5]这些国家即为公约缔约方，且均承诺制定出本国针对气候变化和全球变暖的国家政策。

(二)公约的基本内容

公约在前言中指出:“各缔约国担忧的是人类活动已经大幅度增加了大气中温室气体的浓度，这种情况增强了温室效应，平均而言将引起地球表面和大气进一步增温，并可能对自然生态系统和人类产生不利影响……我们必须下决心为当代和后代保护气候系统。”^[6]它为国际社会努力应对气候变化挑战制定了一个总体框架，即“将大气中的温室气体含量控制在不对气候系统造成危害的水平”。为了实现这一目标，公约按照缔约国经济发展水平将其分为附件一国家和非附件一国家。附件一国家^[7]包括24个相对富裕的经济合作与发展组织即OECD的成员国、15个欧盟成员国以及11个经济转型国家。非附件一国家^[8]包括绝大多数发展中国家。

公约规定了所有缔约方的义务^[9]及用于指导缔约方履约的五项原则:共同但有区别责任原则^[10]、发展中国家特别情况原则^[11]、预防原则^[12]、可持续发展原则^[13]和开放经济体系原则。^[14]

“关于资金和技术机制，公约特别强调，发展中国家能在多大程度上有效履行其在本公约下的义务，将取决于发达国家对其在公约下所承担的资金和技术转让承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家的首要和压倒一切的优先任务。”^[15]据此，“发达国家向发展中国家提供资金和技术成为发展中国家履行公约的重要前提条件”^[16]，这正促使国际社会寻求一种机制有效地将发达国家和发展中国家均纳入国际气候合作的轨道，使他们各尽优势，相互合作，而CDM的“双赢”性无疑成为此时最佳选择。公约要求的“发展中国家的首要任务是发展经济和消除贫困”，也成为发展中国家引进CDM项目审查时“促进当地经济和社会进步和有利于本国可持续发展要求”的直接指导原则。

(三)公约对国际法发展的影响

普遍认为，“国际气候变化法律制度以《联合国气候变化框架公约》的问世为开端，它确立了国际气候制度的核心指导原则，为应对气候变化建立了必要的体制”。^[17]公约反映了当时国际社会对气候变化问题的认识水平，奠定了应对气候变化国际合作的国际政治和法律基础，是权威性、普遍性、全面性的国际框架，迄今仍处于国际气候治理的核心机制和主渠道地位。作为迄今为止在国际环境与发展领域中影响最大、涉及面最广、意义最为深远的国际法律文件，它涉及了人类社会的生产、消费和生活方式，涉及各国国民经济和社会发展的各个方面，具有最广泛的国际社会基础和代表性。

同时，公约为以后的国际气候谈判提供了目标和指导原则。在公约所规定的原则中，最重要的是共同但有区别责任原则。而且这也是第一次在国际条约中明确规定该项原则，具有重要的积极意义，该原则后来被气候变化领域的几乎所有国际法文件所频繁地援引。它反映了各国经济发展水平、历史责任、当前人均排放上的差异，凝聚了国际社会的共识，是开展国际合作的基础，也成为各国履约的重要法律基础。

此外，“公约最大的特点在于它采用了框架性立法的模式，既表明国际社会对气候变化问题的重视，也避免了可能因为制定具体规则而引发旷日持久的谈判”。^[18]作为框架性公约，公约所规定的义务没有法律约束力，属于“软义务”。由于公约只规定了关于防止气候变化的最基本的法律原则，并没有涉及缔约方的具体减排义务，这在客观上有利于在较短的时间内吸引绝大多数国家加入该公约，从而达到通过国际立法的形式来开创应对气候变化国际法律新秩序的目的。实际也是如此，公约通过后不久，便得到了国际社会的普遍接受，大多数国家已经开始制定温室气体减排的国内法律。^[19]

但也正因缺乏明确的、具体的、实质性的关于各国排放指标的承诺^[20]，对于资金援助和技术转让也未能达成具体协议，这在很大程度上就注定了公约履行上的困难重重和今后谈判的艰辛。