《联合国气候变化框架公约》中能力建设相关规定评析

三、《联合国气候变化框架公约》中能力建设相关规定评析

（一）重在框架构建和对能力建设的关注

1.《公约》中“能力建设”一词甚少

公约关于能力建设的问题并没有特别的一个章节，只是在第9条第d款中使用了“能力建设”一词，也只对能力建设的范围进行了限定，包括技术转让、国家信息通报、资金援助以及人才培训等方面，而并没有给“能力建设”下定义和作系统的解释。尽管如此，《联合国气候变化框架公约》的个别条款却为“能力建设”打开了谈判的大门，国际社会在对气候变化的人为责任的承担等问题进行探讨之外，开始对发展中国家和经济转型国家的能力建设给予关注，也给国际社会一个明确的态度，那就是发展中国家能否切实履行条约的义务是至关重要的，需要国际社会对发展中国家的能力建设问题在以后的各次缔约方大会上进行谈判和讨论。

2.《公约》的特点体现了对发展中国家能力建设问题的关注

（1）该公约的核心内容体现了共同但有区别的责任原则的基本精神，这是发展中国家的公平价值观的集中体现。公约比较全面地考虑了发展中国家的需要。尽管发展中国家没有得到全部想要的资金转让，但公约反复重申了南方国家优先发展的重要性以及经济增长的必要性。公约没有为发展中国家设置任何排放量的限制值，对他们提交报告的要求放得比较宽松，并要求发达国家支付编制国家报告所需的费用。^[18]这些规定对发展中国家能力建设尽管不是专门性的规定，但却对能力建设给予了关键性的支持。

（2）《气候变化框架公约》是一个框架性的造法条约，为日后国际社会应对气候变化的政策和措施设计留下了广阔的空间，也为发展中国家的能力建设预留了发展和完善的空间。公约的框架性是不可避免的，并非制定者的随意。由于在制定公约时的科学水平对气候变化的确切原因和解决办法还不够准确，为了日后对其作出调整，公约就只作了框架性的规定。在公约的目标、义务等方面都体现出了这一点。而公约要产生实效，就必须充实这个非常宽泛笼统的框架。^[19]不论是应对气候变化的总体性规定还是加强发展中国家能力建设的规定，都要在这一框架下不断地发展和完善，通过每年一次的缔约方大会逐步形成系统的、详细的、规范性和操作性强的法律文件内容。

（3）《气候变化框架公约》本身还存在一些缺陷，也都是不可避免的问题。比如没有规定具体的限制人为温室气体排放的量化指标，只是模糊和笼统地规定了限制排放的目标；公约没有规定使温室气体的人为排放恢复到“较早水平”和“1990年水平”的具体时间表；公约第4条第2款（a）项规定的附件一缔约方“应制定国家政策和采取相应的措施，以减缓气候变化”的表述比较含糊，缔约国到底应该制定什么样的政策和采取何种措施，公约并未做明确的规定；公约的规定多属宣言式的敦促性规定，对各国的约束力很模糊，这种非硬性的要求使得公约很难具备法律约束力；公约未能就资金机制达成可操作的具体协议，无法对公约的有效履行作出有保障的法律基础。

（二）各次缔约方大会对能力建设作出了实质的推动

从第五次缔约方大会开始，发展中国家能力建设问题作为《公约》谈判中的一个单独议题，引起了世界各国，包括发展中国家和发达国家的重视。在这次大会中形成的第10号决定，构建起了发展中国家能力建设的基本框架，本着发展中国家的实际利益，明确列出了发展中国家能力建设的九大需求领域，并对能力建设的资金机制作出了规定。尽管该项决定还没有就能力建设的具体实施问题作出具体规定，其内容并无实质性变化和进展，但其作出了切实的努力，为在以后的缔约方大会上就发展中国家能力建设的议题形成更加切实可行的决议奠定了基础。

《公约》第七次缔约方大会在第五次缔约方大会的基础上，通过了关于发展中国家能力建设的框架性文件，即第2号决定。该决定比第五次第10号决定有了很大的变化，它明确了能力建设在发展中国家履行《气候变化框架公约》和《京都议定书》中的重要地位，在能力建设的目的中进一步明确了要“继续帮助发展中国家”有效履行和参与《公约》的进程，还要促进这些国家的可持续发展。它确定了发展中国家能力建设的主要领域，将第五次缔约方大会第10号决定表述的九大领域扩展到十五大领域，增加了“减缓措施选择的评估”这一项能力建设需求领域，以帮助发展中国家在提高适应气候变暖的同时，积极采取适合国情的减缓措施，增强他们的综合能力；再次在能力建设的实施方面，将其列为专门的一部分并在附件中作出了详细的规定，这为发展中国家能力建设活动的开展实施提供了依据和方法。本次决定对于《公约》框架下发展中国家的能力建设有着重要的意义，它明确了发展中国家能力建设在履行《公约》和执行《议定书》中的重要地位，详尽了发展中国家能力建设的重点需求领域，制定了具体详细的能力建设的方法和步骤，使发展中国家能力建设成为了全球应对气候变化进程中的重要议题之一。

（三）关于能力建设的几个焦点问题

1.全球环境基金保障发展中国家能力建设的资金机制

为了使发展中国家的能力建设有足够的资金保障，充分体现对发展中国家能力建设的支持，《公约》在第11条中规定了要建立一个关于履行公约义务的资金机制，即全球环境基金（GEF—Global Environment Facility）。

1996年《气候变化框架公约》第二次缔约方大会上通过了同GEF的谅解备忘录，规定了各自的职责和义务。该基金用于向发展中国家赠予或转让资金，还包括向发展中国家进行技术转让时的资金需求。这个资金机制的建立将是发展中国家具备履约能力的重要前提条件，联合国委托了一个或多个现有的国际实体负责该机制的经营。发达国家从管理、控制的科学和效率角度出发，坚持将全球环境基金作为《公约》财务机制的经营实体，并且是支持能力建设和技术转让活动主要的甚至是唯一的资金机制，认为不必要再另外设置独立于全球环境基金的其他基金机制。但对于全球环境基金在以往工作中的表现，发展中国家并不满意，在基金能否提供实质性的帮助上产生质疑，同时又为了争取更多资金来源和数量的谈判策略，要求建立新的独立于全球环境基金之外的基金来改善和加强对于发展中国家应对全球气候变化能力建设的一系列活动。在第七次缔约方大会上所达成的政治协定中，确立了全球环境基金作为财务机制经营实体的地位，但在语言表述上则并未明确其唯一性。^[20]对于能力建设资金的使用尚无详细的规定，也使得全球环境基金作为能力建设资金机制的主导成为了需要进一步明确的问题。

2.能力建设的具体内容不能达成一致

发达国家和发展中国家在应对气候变化能力建设的细节性问题上不能达成一致。应对气候变化的能力建设同时包含减缓和适应气候变化两个有机的组成内容。“减缓”通常是指为了降低大气中温室气体的排放水平，即为使气候变化的程度最小化所作出的努力；^[21]政府间气候变化专门委员会（IPCC）将“适应”定义为：自然或人类系统为应对现实的或预期的气候刺激或影响，而在生态、社会或经济体系等方面所作出的调整。^[22]发展中国家在《公约》谈判中，力求将能力建设活动的要求贯穿于减排措施和适应性措施的实施中，以此扩大能力建设活动的规模并加深其程度。对于广大发展中国家来说，减缓全球气候变化是一项长期而艰巨的挑战，而适应气候变化则是一项现实而紧迫的任务。发达国家则尽量控制能力建设的规模和程度，严格将能力建设活动与削减温室气体排放及适应气候变化的措施本身区别开来，造成关于《公约》的谈判不能尽快达成一致。发达国家总是通过各种手段回避自身应该履行的支持与帮助的义务。

3.发达国家刻意减少对能力建设的支持力度

在《公约》的谈判过程中，针对发展中国家能力建设的支持力度的问题也被发达国家通过种种手段进行削减和弱化。在共同但有区别的责任原则指导下，发达国家理应承担更多于发展中国家的义务。发展中国家希望能够在自主发展方面得到重视，充分强调其重要性，要求发达国家确保除全球环境基金之外的资金和技术，以实施该《公约》所列的框架；而发达国家则注重强调协助发展中国家实施能力建设框架。发达国家在谈判中往往混淆发展中国家与发达国家在能力建设问题上权利和责任的区别，转移人们对《公约》所规定的发达国家的义务的视线。发达国家不断提出，本国自身也需要进行能力建设，同时还强调所有《联合国气候变化框架公约》缔约方——当然包括发展中国家缔约方——均应作出在资金等方面对所有国家能力建设提供的支持。

4.发达国家态度消极使《公约》履行的时间表难以明确

关于《公约》履行的时间框架和行动安排的问题，也成为发达国家和发展中国家两大派别在气候变化谈判中的焦点问题。发达国家为了延缓《公约》的实施进程，便以需要对能力建设需求进行评估等为理由，在谈判过程中为启动和加快能力建设进程设置条件，以达到他们的目的。而发展中国家则要求谈判结果要有明确的时间表，以便加快对发展中国家能力建设的具体援助行动。另外，发达国家在谈判中只强调行动计划的制订，对行动计划何时实施绕开不谈；而发展中国家则强调不仅要制订行动计划，还要将已经制订的行动计划付诸实施。但总的说来，发达国家在多边谈判中对此持谨慎甚至是消极态度。

发达国家和发展中国家在很多问题上存在分歧的根本原因也就在于此，发展中国家需要支持与帮助，而发达国家却一而再再而三地以种种借口避之。尽管发达国家和发展中国家在双边合作中还是开展了一些帮助发展中国家提高应对气候变化能力建设的活动，一些国际组织和多边机构在帮助发展中国家进行能力建设方面也在进行一些探索行动，如依赖全球环境基金资助的国家能力建设需求评估项目计划，针对清洁发展机制的能力建设活动。但许多活动的资金并非是额外的，同时这些活动相对于《公约》目标的实现而言也是远远不够的。不过关于发展中国家应对气候变化能力建设的活动，会随着多边谈判和人们对全球变暖问题的更深刻的认识，得到不断的充实和加强。