市场化配置与权力规范

四、市场化配置与权力规范

长期以来，我国的经济体制改革是在“双轨”制中进行，政府仍然垄断部分资源的配置权，进行计划配置。政府垄断资源的配置，集规则制定者、执行者和参与者于一身，破坏了正常的市场竞争秩序，阻碍了市场竞争主体的健康成长。根据市场经济运行的客观规律要求，在配置资源的过程中，市场需要按照效用性标准，将资源配置给最能充分发挥资源效用的市场主体。因而，通过资源市场化配置，可以最大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，有利于进一步深化经济体制改革，完善市场经济体制，充分调动各种经济成分参与公共资源领域的开发与经营，实现资源的优化、集约配置。而且，公共资源以市场主导资源配置，可以增加权力运行过程的透明度，有利于减弱因垄断性导致资源配置的不平等，进而从源头上扼制权力寻租。

过去，铁路系统政企合一的机制弊病，导致市场职能难以发挥主导作用，从而削弱了铁路资源的合理配置；对行政职能的过于倚重，还妨碍了公平竞争环境的建立；由于职能错位、权界不清，本应由企业承担的经营职责往往转由政府承担，从而增加了经营的风险性。消解这些结构性弊端，就必须实施政企分开这样的大手术。为此，“中华人民共和国铁道部”的牌子被撤下，换上了“中国铁路总公司”的新牌。这是我国政府在推进公共资源配置市场化改革上的又一大手笔。但一些学者还在担忧铁路政企分开后，“政”是否能够克服过度干预的冲动，管住“看得见的手”；而“企”是否能够转变经营思路，建立起现代企业制度，形成良性市场竞争环境？

理论上，市场和再分配权力两种机制会相互补偿，其中一个机制造就社会不平等，而另一个机制则起缓和社会不平等的作用。但中国的现实没有印证这个理论，相反的，再分配权力和市场两种力量在市场经济的转型过程中结成了联盟，如魏昂德所言“各种权力和特权不但没有被赶出市场，相反，权力机构和享有特权的人常常捷足先登”（Andrew Walder，1996）。在整个资源配置格局中，中国的市场改革并没有建立起以市场为主导机制的配置格局，而是建立了一种以市场和再分配为共同主导的配置格局，并且这两种机制不是独立起作用，而经常是互相结合在一起共同起作用，结合在一起也并不是要对所起作用的不平等起消弭作用，而是起到加剧不平等的合力作用。因此，在以市场和再分配为机制的资源配置格局下，拥有再分配权力的权力精英就完全可以使权力借助市场机制来获取巨额的经济回报，在这种格局中的权力转换，比改革前计划经济形态下的转换所带来的经济回报更大，而且权力转换借助于市场往往披上制度化和合法化的外衣。^[4]

两千多年的专制社会，在中国形成了权力至上的传统。在权力崇拜的社会，权力一旦进入市场，就会成为极其昂贵的商品，容易越位参与市场交易、左右市场运行，容易产生权钱交换，权权交换，权色交换，必定腐败丛生。如果经济市场化了，公共权力的运作方式还基本保持原有的计划经济时代状态，权力高度集中，政企不分，由于大量的经济活动需要政府部门审批，那么，市场化的过程就会成为一些部门或个人利用政治权力聚敛财富的机会。正因如此，近些年，我国土地批租领域、建设工程领域腐败案件高发。我们知道，任何一种主导性市场经济都可能造成社会不平等，但是，国家再分配作为一种补偿机制，只有在市场体系之外才可能具有削弱社会不平等程度的作用，而就参与到市场体系之中的再分配权力及其变种而言，则很难起到抑制不平等的作用，反而还会加剧不平等。为此，在公共资源市场化配置中，最为关键的就是——规范权力，防止公共权力利益化。

公共资源市场化配置不可避免的涉及一系列权力和利益关系的调整。为了有效规范公共权力，防范市场化过程中的道德及其他风险，首先，需要引入更加完善的法律约束机制，以系统的政府立法为先导。国际经验表明，公共资源配置的市场化应以系统的政府立法为先导，而我国在公共资源配置市场化领域的立法仍然比较落后，未建立起完整的法律体系，更没有与之相配套的具体实施办法和操作细则。其次，要加大制度创新力度，调整制度创新方式。公共资源市场化配置的正式制度一般包括招标制度、拍卖制度、挂牌制度、公示制度、政务公开制度、政府采购制度、行政审批制度、行政复议制度、行政监察制度等等，这些制度成为市场化配置公共资源的操作依据和法律保障。在完善正式制度的同时，还应该积极创新非正式制度，并且防止正式制度的异化和非正式制度的嵌入造成的分配不公。再次，要形成严密的监督网络。世界银行认为，在公共资源领域，“加强利用市场机制必须伴之以有效的调控能力”。公共资源市场化配置的确可以提高整个资源的利用效率，但如果在市场化过程中，出现了公共权力的过度介入，发生了暗箱操作，将不仅不能盘活公共资源，反而会导致公共资源的流失。因此监督是公共资源市场化配置后续管理的关键所在。

并且，公共资源市场化配置，不是所有的公共资源全部采用市场的形式进行配置，而是要把握好“能通过市场化配置的行政资源和社会公共资源一律交由市场进行配置”中的“能”这个度。公共资源市场化配置是改革发展的需要，在推进中不是一步到位把所有的资源全部交由市场配置，要有选择地逐步推开，否则就会重蹈旧医改因“泛市场”而失败的覆辙。关键在于，社会要及时、准确地反映由市场造成的问题，政府与社会合作，协同商议解决这些问题。

【注释】

[1]［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版。

[2]陆学艺：《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社2003年版，第46页。

[3]聂磊：《分配公平正义问题再探——基于公民权利视角》，《理论聚焦》2009年第12期。

[4]王星：《资源重聚格局下的权力转换形式——中国社会转型期权力精英地位维系的微观分析》，《三农中国》季刊2006年11月。