港口规划与建设

第二节　港口规划与建设

一、港口规划涵义与分类

规划是一项全局性、整体性、宏观性和前瞻性的工作。规划又具有阶段性、时限性特点。港口规划就规划范围和层次而言，有全国性和区域性港口规划以及具体一个港口的规划之分。

在层次范围系列内可分为:港口布局规划、港口总体规划和港口港区规划。在时间系列内可分为:远景规划、中期规划和近期实施规划。另外，根据我国的实际情况，还有专业货种的布局规划。

港口布局规划，是指港口分布规划，包括全国港口布局规划和省、自治区、直辖市港口局规划。它是根据国家生产力布局，运输资源的前景，确定港口的数量、位置、性质、功能和发展方向的规划。

港口总体规划，是指某一个港口在一定时期的具体规划，包括港口的水域和陆域范围、港区划分、吞吐量和到港船型、港口性质和功能、水域和陆域使用、港口设施建设岸线使用、建设用地配置以及分期建设序列等内容。

港口总体规划应当符合港口布局规划。

专业货种的布局规划，是对港口布局规划的具体补充和完善，也是对港口总体规划起指导性作用的规划。如原油、金属矿石、散装水泥、集装箱、液体化工制品等大宗货物，作为一个运输系统，从全国性或区域布局上进行全面规划。从这个意义上讲，此类规划，也可纳入港口布局规划范畴。

二、港口规划与其他规划的关系

与港口规划有关的，主要有地区经济发展规划、城市总体规划、国土利用规划、城乡总体规划、水资源综合利用规划、防洪规划、港口所在地河道(河口)整治规划、航道规划、综合运输网规划等。港口规划与上述各项规划间的关系，是相互衔接协调的关系。

对港口城市而言，港口规划、国土规划水资源利用规划、综合运输网规划，均是城市规划的组成部分。

港口规划能使港口建设得以顺利与健康发展，对城市的发展与繁荣至关重要。港口与城市是一个共生、共存和协同发展的关系，城市发展离不开港口的发展，港口发展同样离不开城市的发展。只有港口与城市相互协调、和谐，才能使港口资源和城市得到充分的配置，使港口城市得到快速发展。

随着经济的发展，城市的繁荣，航运事业的进步，有的港口布局和功能不能适应发展需求，势必要求港口发展扩大。

港口建设，包括港区与集疏运通道，涉及城市土地利用规划，这就需要通过城市规划协调解决，这也是港口规划与城市规划需要进行协调的首要问题。对港口规划而言，用地问题实际上就是岸线和近岸水、陆域的布局问题。在制订城市总体规划时，为了城市自身发展的需要，在协调各专业规划的时候，需要尽量满足港口专业规划用地的要求，并给港口发展留有充分的余地。岸线是一种不可再生的特殊资源，一般情况下，凡适于建港(码头)的岸线应规划或预留为港口用地，深水深用、浅水浅用。在港口规划中，则应体现节约用地的方针，合理布局，发挥岸线资源的最佳经济效益。

三、港口规划的作用与意义

港口规划是按照国家生产力布局和经济发展及港口腹地经济发展预测基础上，根据编制港口规划的有关文件和港口工程技术规范进行编制的，应具有前瞻性和可操作性，是指导港口建设的“纲领”性文件。

港口规划的作用在于:

1．明确港口的性质功能和发展方向，避免乱建和重复建设，造成投资浪费。国家级的港口布局规划，通过对每一类货物的平衡计划，确定港口的数量及其分工和位置。

2．港口规划可使港口建设走上有序的轨道，促进港口健康发展，既要避免超前投资、积压资金，也要避免建设滞后，影响地区经济发展。

3．港口建设有据可循，有较强的约束力，避免急功近利和破坏布局合理性。

4．港口规划可使国家的宝贵资源——岸线发挥其最佳的经济效益。

5．港口规划为其他运输系统的发展提供了依据。

6．港口规划有利于落实战备措施。

四、港口规划的编制

港口规划应当根据国民经济和社会发展的要求以及国防建设的需要编制，体现合理利用岸线资源的原则，符合城镇体系规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划、江河流域规划、防洪规划、海洋功能规划、水路运输发展规划和其他运输方式发展规划以及法律、行政法规规定的其他有关规划相衔接、协调。

编制港口规划应当组织专家论证，并依法进行环境影响评价。

1．港口布局规划的编制

1)编制港口布局规划的依据

国家生产力布局;国家社会经济发展中长期规划;国内外贸易增长的趋势;国家综合运输网规划、海运规划和流域规划;大宗运输矿产资源储藏、开采及产、销地位置;港口城市的发展规划以及国家对港口建设的政策等等。

2)编制港口布局规划的原则

(1)港口规模的结构要合理，体现大中小港口并举的方针。

(2)与综合运输的其他系统规划相协调。

(3)协调好与港口城市间的关系。

2．港口布局规划编制方法

港口布局规划可分为全国性的、区域性的二种。编制理论和方法也比较多。特别是随着系统论、控制论、信息理论引入和发展，以及计算机技术的应用，为定量和定性相结合的规划编制方法提供了广泛的应用条件。首先，根据国民经济发展规划预测每一货种的运输量，然后作出产、运、销的平衡计划，确定运输线路，选择出口港和目的港，根据运输量测算港口数量及港口规模，根据货种确定港口性质，如品种单一的即为专业性港口，多货种的，则根据各货种的组成比例确定港口性质或为综合性港口。选择港口时，应从国家经济利益出发，注意港口的规模效益，没有必要因为要照顾邻近港口的利益而将可以集中于一个港吞吐的任务进行分解，如将任务分解各港，国家就不能取得应有的经济效益，而港口为完成此吞吐任务所建的码头得不到充分利用。

目前，在实际规划工作中，大量现代理论和技术应用于规划实践，极大地丰富了规划理论，提高了规划工作水平。总结这些年现代规划理论的实践，可以发现，在四个主要的技术步骤(调查、预测、设计、评价)中，惟有“规划方案设计”一环没有定量的、规范的技术方法。目前，有少数规划设计单位在规划方法上已运用网络设计的数学优化模型和算法，广泛采用模型技术和计算机技术，一般有如下几种:

1)层次分析法

层次分析法(AHP)是将影响决策各方面的内容，分解成目标准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。现状评价采用层次分析法确定指标的相对权重。规划评价除了要用层次分析法确定指标的权重外，还要考虑到指标在不同方案上的差异对指标权重的影响。

层次分析法的步骤如下:

(1)通过对系统的深刻认识，确定该系统的总目标，弄清规划决策所涉及的范围、所要采取的措施方案和政策、实现目标的准则、策略和各种约束条件等，广泛地收集信息。

(2)建立一个层次的递阶结构，按目标的不同、实现功能的差异，将系统分为几个等级层次。

(3)确定以上递阶结构中相邻层次元素间相关程度。通过构造来比较判断矩阵及矩阵运算的数学方法，确定对于上一层次的某个元素而言，本层次中与其相关元素的重要性排序—相对权值。

(4)计算各层元素对系统目标的合成权重，进行总排序，以确定递阶结构图中最底层各个元素的总目标中的重要程度。

(5)根据分析计算结果，考虑相应的决策。

2)情景分析法

它是根据发展趋势的多样性，通过对系统内外相关问题的系统分析，设计出多种可能的未来前景，然后用类似于撰写电影剧本的手法，对系统发展趋势作出自始至终的情景和画图的描述。当一个项目持续的时间较长时，往往要考虑各种技术、经济和社会因素的影响，对这种项目进行风险预测和识别，就可用情景分析法来预测和识别其关键风险因素及其影响程度。情景分析法对以下情况是特别有用的:提醒决策者注意某种措施或政策可能引起的风险或危机性的后果;建议需要进行监视的风险范围;研究某些关键性因素对未来过程的影响;提醒人们注意某种技术的发展会给人们带来哪些风险。情景分析法是一种适用于对可变因素较多的项目进行风险预测和识别的系统技术，它在假定关键影响因素有可能发生的基础上，构造出多重情景，提出多种未来的可能结果，以使采取适当措施防患于未然。

3)生态规划法

面向资源与环境的规划方法在具备运输需求预测等传统规划功能的同时，还应该能够考虑到环境与资源的承载能力，建立了环境容量约束下的交通规划模型，使得港口在城市生态环境与自然资源系统的容许范围内发展，并引入反馈机制来体现港口与城市之间的利用。

3．港口总体规划的编制

1)编制港口总体规划的依据

(1)港口法及相关法律法规;

(2)全国性或区域性港口布局规划;

(3)本地区国民经济发展规划;

(4)城市总体规划、流域规划、防洪规划、河道整治规划、航道发展规划、海洋功能规划以及综合交通运输发展规划等。

(5)其它有关文件。

2)编制港口总体规划的原则

与城市总体规划相协调;一城一港，统筹规划，合理布局;大中小结合，远近结合，分期实施;深水深用，浅水浅用，发挥岸线资源最佳经济效益;节约用地，不占或少占农田;依据国情、港情、从实际出发;客货分开，散杂分开;集疏运系统畅通，提高综合通过能力等等，现分述如下:

(1)与城市总体规划相协调。港口总体规划是港口城市规划的重要组成部分，也是城市规划的补充和完善。如前所述，港口总体规划与城市规划之间的关系是协调的关系。把协调工作贯穿于规划编制过程之中，使港口总体规划真正成为城市规划的一个组成部分。

(2)一城一港，统筹规划，合理布局。港口总体规划按一城一港的原则进行编制，这样，就可以将同类或相近的货种货物集中组成港区，在规划范围(一般而言即为城市所辖岸线范围)内，根据自然条件进行合理布局的前提。

(3)大中小结合，远近结合，分期实施。港口规划中应根据货种流量、流向及其相应采用的船型，根据自然条件(这里主要指水深条件)布置大中小泊位，并应远近结合，分期实施。

(4)深水深用、浅水浅用，充分发挥岸线资源的最佳经济效益。岸线资源最佳经济效益充分体现在深水区布置大型泊位，浅水区布置小型泊位，或必要时可规划其他用途。

(5)节约用地，不占或少占农田。我国国土虽然辽阔，但人口众多，可耕地人均占有量很少，特别是在经济发达地区，人均占有量更少，土地尤为宝贵。规划应该考虑节约用地，不占或少占农田，在可能的情况下尽量利用滩地或回填造地。

(6)根据国情、港情、从实际出发。我国现阶段还处在社会主义初级阶段，经济实力有限，港口建设投资大、周期长，一般来说，改造老港区要比新建港区投资少得多，因此，在规划中，特别要根据港口实际情况，尽可能避免大拆大迁，而应该立足于利用原有设施，进行改造、挖潜，提高通过能力，以适应吞吐量增长的需要。

(7)客货分开、散杂分开。

(8)集疏运系统畅通，提高综合通过能力。

3)编制港口总体规划的主要内容

包括港口现状和评价、港口所在河段河势分析、腹地经济发展对港口的需求、港口吞吐量预测、船型规划、岸线规划、陆域规则、集疏运规划、配套设施规划、分期实施意见、环境影响评价、问题和建议。

五、港口规划实施与管理

1．港口规划管理

港口规划的实施与管理，首先要确立规划的权威性，并有专门机构进行管理。

全国港口布局规划，由国务院交通主管部门经征求国务院有关部门和有关军事机关的意见编制，报国务院批准后公布实施。

省、自治区、直辖市港口布局规划，由省、自治区、直辖市人民政府交通部门根据全国港口布局规划编制，并送国务院交通主管部门备案征求意见。国务院交通主管部门自收到征求意见的材料之日起满30日未提出修改意见的，该港口布局规划由有关省、自治区、直辖市人民政府公布实施;国务院交通主管部门认为不符合全国港口布局规划的，应当自收到征求意见的材料之日起30内提出修改意见;有关省、自治区、直辖市人民政府对修改意见有异议的，报国务院决定。

港口总体规划由港口管理部门征求有关部门和有关军事机关的意见编制。

地理位置重要、吞吐量较大、对经济发展影响较广的主要港口的总体规划，由国务院交通主管部门征求国务院有关部门和有关军事机关的意见后，会同有关省、自治区、直辖市人民政府批准，并公布实施。主要港口名录由国务院交通主管部门征求国务院有关部门意见后确定并公布。

省、自治区、直辖市人民政府征求国务院交通主管部门的意见后确定本地区的重要港口。重要港口的总体规划由省、自治区、直辖市人民政府征求国务院交通主管部门意见后批准，公布实施。

前两款以外的港口的总体规划，由港口所在地的市、县人民政府批准后公布实施，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。

市、县人民政府港口行政管理部门编制的港口的总体规划，在报送审批前应当经本级人民政府审核同意。

港口规划的修改，按照港口规划制定程序办理。

港口建设应当符合港口规划。不得违反港口规划建设任何港口设施。按照国家规定须经有关机关批准的港口建设项目，应当按照国家有关规定办理审批手续，并符合国家有关标准和技术规范。

建设港口工程项目，应当依法进行环境影响评估。港口建设项目的安全设施和环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。

港口建设使用土地和水域，应当依照有关土地管理、海域使用管理、河道管理、航道管理、军事设施保护管理的法律、行政法规以及其他有关法律、行政法规的规定办理。

港口的危险货物作业场所、实施卫生除害处理的专用场所，应当符合港口总体规划和国家有关安全生产、消防、检验检疫和环境保护的要求，其与人口密集区和港口客运设施的距离应当符合国务院有关部门规定;经依法办理有关手续，并经港口行政管理部门批准后，方可建设。

航标设施以及其他辅助性设施，应当与港口同步建设，并保证按期投入使用。

港口内有关行政管理机构办公设施的建设应当符合港口总体规划，建设费用不得向港口经营人摊派。

港口设施建设项目竣工后，应当按照国家有关规定经验收合格，方可投入使用。港口设施的所有权，依照有关法律规定确定。

县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护。具体办法由国务院规定。

县级以上有关人民政府应当采取措施，组织建设与港口相配套的航道、铁路、公路、给排水、供电、通信等设施。

2．港口岸线管理

1)港口深水岸线标准

是指适宜建设一定吨级以上泊位的港口岸线，按照所在水域分为沿海港口深水岸线和内河港口深水岸线。

(1)沿海港口深水岸线

沿海港口岸线的范围，是指沿海、长江南京长江大桥以下、珠江黄埔以下河段及各入海口门、其他主要入海河流感潮河段(是指沿海各省、自治区、直辖市海事管理机构及江苏、长江海事管理机构划定的受潮汐影响明显的河段)等水域内的港口岸线。

沿海港口深水岸线的标准，是指适宜建设各类型万吨级及以上泊位的沿海港口岸线(含维持其正常运营所需的相关水域和陆域)。

(2)内河港口深水岸线

内河港口岸线的范围，是指除沿海港口岸线以外的河流、湖泊、水库等水域内的港口岸线。

内河港口深水岸线的标准，是指适宜建设千吨级及以上泊位的内河港口岸线(含维持其正常运营所需的相关水域和陆域)。

2)港口岸线审批制度

使用港口岸线，实行两级审批制度。由国务院或国家发展和改革委员会审批的港口设施或建设项目，不再单独办理使用港口深水岸线的审批手续。其余港口设施或建设项目使用港口深水岸线的，由各城市(设区的市，下同)港口管理机构征求同级人民政府有关部门和海事部门意见后，向省、自治区、直辖市交通厅、交通委员会或港口管理局提出申请(附必要的项目可行性研究报告和文件、资料，下同);各省、自治区、直辖市交通厅、交通委员会或港口管理局应对使用港口深水岸线的合理性进行评估，并征求同级发展和改革委员会(计委)的意见后，向交通部提出使用港口深水岸线申请;交通部在进行评估后，会同国家发展和改革委员会审批。

建设港口设施使用非深水岸线的，由各城市港口管理机构征求同级人民政府有关部门和海事部门意见后，向省、自治区、直辖市交通厅、交通委员会或港口管理局提出申请，各省、自治区、直辖市交通厅、交通委员会或港口管理局应对使用港口非深水岸线的合理性进行评估，并征求同级发展和改革委员会(计委)的意见后审批，审批结果报交通部备案。

凡未经批准使用港口岸线的，各级海事管理部门不予核准进行水上水下施工，各级港口管理机构不予许可从事港口经营。