安全生产条件评价认识问题

◆7.1.3　安全生产条件评价认识问题

关于安全生产条件评价在前面章节中已经论述。有关安全生产条件评价不能等同于安全评价，以及安全生产条件评价实际还应包括安全评价的内容在这节中不再阐述。这里主要从管理角度谈认识问题。一是安全条件评价合理合法问题；二是安全生产条件评价绩效管理问题。这是安全生产条件评价中遇到的两个最突出的问题。

1）安全条件评价合理合法问题

安全生产条件评价是安全生产许可制度衍生出的一件新生事物。有些人认为，国家现在没有对安全生产条件评价提出要求，所以开展安全生产条件评价没有依据，甚至认为开展安全生产条件评价为不合法。安全生产许可制度管理要求，安全生产许可证颁发管理机关应对企业安全生产条件进行审核。虽然安全生产许可制度管理没有直接提出安全生产条件评价，但审核安全生产条件包含安全生产条件的评价内容和评价环节，所以开展安全生产条件评价是必然的，也是法律法规所确认的。坐等国家有关安全生产条件评价管理文件的出台，是纯粹的教条主义和行政不作为。

有些人认为按照安全生产许可管理制度管理要求，可以说开展安全生产条件评价合理，但合理不代表合法。不合法的理由是开展安全生产条件评价到底是行政许可行为还是中介机构行为。如果是行政许可行为，按照安全生产许可管理制度要求开展安全生产条件评价是合法的，但安全生产条件评价的工作量是巨大的，有的行业如建筑行业就很难开展，由行业主管部门开展肯定是完不成安全生产条件评价任务的；若把这项工作任务交给其他机构去完成，确实存在合法性的质疑。但只要行业主管部门制定相关规章和标准规范，由符合条件的相关机构依照相关规章和标准规范开展安全生产条件评价应是合理合法的。这里需要强调的是应由行业主管部门根据安全生产许可管理制度的要求，依照管理的权限和职责范围制定部门安全生产条件评价的规章和标准规范。在现阶段，不可能也不需要由其他管理部门或某一个特定的管理机构制定统一的安全生产条件评价的规章和标准规范，否则将产生管理上的矛盾，看似统一却达不到管理的目的。如果这样做既有违行政许可关于“谁发证，谁负责”的管理要求，又不符合当前我国安全生产管理体制的管理格局。

2）安全生产条件评价绩效管理问题

确立了安全生产条件评价的合理合法性后，着重是要解决安全生产条件评价合理合法的效能问题，即安全生产条件评价的绩效问题。这里所讨论的绩效是安全生产条件评价的质量和效果。笔者认为，要开展安全生产条件评价就要有效地开展好，最终达到安全生产条件评价的目的。否则，既达不到目的，还会产生很大的负面影响，给安全生产管理造成更大的被动局面。

为了防止安全生产条件评价实施后极有可能产生的负面影响，必须分析和了解安全生产条件评价有可能发展变化的几个走向以及可能产生的效果，这样才能把握安全生产条件评价的正确发展方向。目前，开展安全生产条件评价可能面临4个走向：一是无法可依；二是有法不依；三是有法难行；四是依法执行。具体分析如下：

（1）无法可依

有的地区和部门开展安全生产条件评价，没有具体的评价或审核标准，还是按照过去的审核方式，看一看企业报送的资料来确定企业安全生产条件是否具备，或委托有关中介机构，在没有标准规范的情况下就开展企业的安全生产条件评价。这样审核出的企业安全生产条件根本反映不了企业安全生产条件的真实情况，难以实现安全生产许可制度的管理目的。这样的评价或审核难免不发生人为的现象，产生管理上的腐败。令人感到不安的是，目前这样的评价方式还不在少数。本章中披露的《安全评价都能作假，还能不出事故？》的报道不就说明了这个问题吗？当今还存在“无法可依”现象不能再容忍下去了。

（2）有法不依

实际上，安全生产条件评价已经有许多法规和标准规范支撑，我们目前研究的结果是将这些法规和标准规范有机地结合起来，形成安全生产条件评价规范。出台了相应的标准规范，不代表安全生产条件评价就能健康持续有效地开展了。我们担心的是有了规范标准但不按标准规范开展评价，这是目前安全生产条件评价中存在的问题。这里主要来自三方面的影响，一是不少评价人员习惯于过去的管理方式，自认为已经掌握规范，但在实际操作过程中不按规范要求或根本不按规范要求进行评价，自以为是；二是有的领导者也认为规范是个摆设，只要开展评价即可，甚至以主观愿望干预评价结果，事先已确定评价结果，造成安全生产条件评价的形式主义；三是不少企业的安全生产条件较差，如果按照这样的标准进行评价肯定过不了关，他们不是从自身提高安全生产条件入手积极完善安全生产条件，而是找关系、铺路子，想方设法绕过评价或糊弄评价机构和人员，以此通过评价，对安全生产条件评价工作产生了严重的干扰。有法不依不仅表现在安全生产条件评价上，也表现在安全生产管理的其他方面，这是当前安全生产管理的突出问题。

（3）有法难行

这里所指的有法难行主要是指：有了法规或标准规范，人们也想按照法规或标准规范执行，但难以执行或执行不下去。目前，我们有的法规或标准规范出台以后，未能很好地执行或执行不下去，有的法规或标准规范被束之高阁。原因主要是在法规或标准规范的制定上，人们把法规或标准规范分为3类，即“良法”、“恶法”和介于“良法”和“恶法”之间的那种法。前面所叙述的法最起码不是“良法”，这些法规或标准规范不符合实际、脱离实际或与其他法规或标准规范相冲突，产生矛盾或难以执行。如我们有的标准规范中确定的评分标准，既考虑到奖励先进的评分措施，又考虑到对违反有关规定的企业进行处罚的扣分措施，看似全面但操作不起来，或操作起来完全背离了原先的管理目的。举例说明：评分标准满分为20分，做得好的地方加10分，做得不好的地方减10分。但实际结果是，做得好的加不了分，因为满分只有20分，没有地方可加；做得不好的单位可能减了10分，但这些单位又能找到做得好的地方，这些地方按标准可以加10分。最终是：好的、不好的以及不好不坏的都有可能是满分。所以，制定法规或标准规范时一定要考虑科学性和可操作性，否则这样的法规或标准规范也会影响安全生产管理工作的开展。

（4）依法执行

我们在这里所说的法应该是“良法”。一个好的法规或标准规范，应该是符合实际、能够解决问题并能操作的。在制定安全生产条件评价规范时应注意这个问题，要与安全生产管理的实际相结合。目前我们研究制定的安全生产条件评价规范就是吸取了其他标准规范的一些经验，并在大量调研论证的基础上研究制定的。一个好的法规或标准规范制定后，关键的是要不折不扣地执行。在执行过程中不能由于法规或标准规范中可能出现的个别问题而否定它，或不按照它的要求执行，另搞一套。即使需要做个别的修改也要在制定部门和批准部门研究通过后才能重新执行。这是依法执行中应注意的问题，也是能否实现管理目的的关键性的原则问题。当然，任何一部“良法”都要经过实践和时间的检验，不断改进完善。我们现在有不少法规或标准规范实行了多年也不进行修改，久而久之大家随意解释和变动有关规定和要求，依法执行最终也难以做到，这也是造成法规或标准规范难以执行的主要原因所在。扎实开展安全生产条件评价，就需要灌输依法评价的理念，有效持久地开展安全生产条件评价就要不断充实和完善安全生产条件评价规范。这是我们追求的管理目标。