研究视角与创新点

0.1　研究视角与创新点

改革开放以来，伴随大规模城市建设的是城市规划实践的空前活跃。在这段时期内，随着整个社会制度环境的变迁，无论是城市规划的编制水平，还是城市规划的实施管理都得到了很大的提高，规划本身的制度安排也在不断完善。另一方面，大规模的城市建设推动了城市的空间发展，在此过程中也出现了城市规划失效的问题，主要表现为城市规划对于城市空间发展调控作用失效，比如：规划主体中行政权力与资本结成“权钱联盟”导致的空间利益分配不合理；规划过程中，公众的空间权益缺乏有效的表达和维护渠道；随意修改城市规划导致对公众的空间权益和相关利益主体的损害，更缺乏相应的规划监控机制和规划救济机制；城市规划的制度安排既不能有效发挥保障公共空间资源和提供公共空间产品的作用，也不能为城市空间开发和使用提供明确与稳定的规则，城市规划的权威性和规划师的职业面临危机；规划制度创新滞后于整个制度环境的变迁等等。在这样的背景下，为了更好地发挥城市规划的作用，近年来规划界开始对城市规划理论的本质进行深入探讨，这些理论探讨是多维度的，本书并不是也不可能对这些探讨进行全景式的分析，而仅仅是从特定的角度入手，将相关的关键点进行有效的链接，以展开对城市规划作用的研究。

本书的基本研究目标与现有的城市规划理论一样，都是试图在认识规划运作机制的基础上，探索如何有效地促进规划作用的发挥，但是在考察的视角上突出了城市规划的公共政策属性，借鉴了公共政策科学的理论方法。城市规划是一项综合性很强的社会实践，规划效用的发挥受到多种因素的影响。本书从城市规划作用的分析入手，紧扣城市规划作用的两个关键要素，即城市规划的作用对象——城市空间，和城市规划的基本属性——公共政策，展开对城市规划作用的研究。由于公共政策的重要功能是利益分配和利益增进，作为公共政策的城市规划对空间发展的调控作用是围绕与城市空间发展相关的利益分配和利益增进展开的，因此，本书选择从公共政策的视角分析城市规划对空间利益的调控作用。从公共政策视角看待城市规划，与将公共政策看作影响城市规划的环境影响因素是两个不同层面的理解。前者注重对城市规划行为主体和行为过程的考察，也就是将其作为一种社会实践来考察，这种研究并不特别关注这一行为处理的具体内容和对象，而是将注意力集中在对行为本身的解释，并希望找到一种规范性的解释。本书的研究属于前一种研究，城市规划作用是本书研究的出发点。

从城市规划学科发展历程看，城市空间一直是城市规划最主要的研究领域和研究对象⁽¹⁾。随着相关学科被不断引入城市规划，规划学科对空间的认识也在不断升华，从艺术角度处理空间的观念逐步过渡到从经济、生态、社会、政治等各个角度来认识城市空间形成的原因、研究分布城市空间的技术、完善管理城市空间的手段⁽²⁾。城市规划是一种将知识和行动结合起来的职业实践，空间研究是构成有关空间资源分配和使用的行动的知识基础。城市规划作为一种空间实践，其核心就是研究规划主体有关空间资源分配和使用行动的规律，而主体的空间行为与主体的社会关系紧密相关，主体有关空间行为的过程就是一种空间—社会过程。本书认为规划主体有关“空间—社会”的互动过程本质上是围绕有关空间开发和使用所产生的利益而展开的。因此，本书研究的视角之一就是以空间利益为核心，分析规划主体的空间利益选择的差异，并将规划主体对空间利益选择的行为纳入规划过程中进行考察，分析规划主体如何围绕空间利益进行博弈，分析规划制度和制度环境如何影响主体的空间利益选择，并提出基于空间利益调控的制度与政策工具创新的思路。因此，空间利益是本书的研究焦点。

公共政策学的研究表明，公共政策的本质是利益分配和利益增进。因此，城市规划要增强对空间利益的调控作用，必须强化城市规划的政策属性，按照公共政策的属性重新建构城市规划。因此，本书在借鉴公共政策学基本理论的基础上，结合城市规划学科的特点，建构了一个以空间利益为核心的政策分析框架，分别对规划主体、规划过程和规划制度进行政策分析。因此，政策分析是本书的理论视角。