京都市政公所的成立

2．1．1　京都市政公所的成立

北京的城市管理在清末民初没有单独的专门机构负责，而是由内务部直接负责管理，这也是北京作为一座城市缺乏独立的法律地位的重要表现之一。

清政府时期，北京的城市管理机构及其各自的权限分工较为复杂。顺天府负责管理府内诸民事事宜，并不隶属于直隶总督。顺天府同内城的步军统领衙门、内外城的巡警总厅共同管理北京的地方行政，顺天府在行政过程中必须与民政部和步军统领衙门协同。这样的结果是分工混乱、政出多门、体制不顺、管理困难。

北洋时代，随着城市人口的增多，产业的发展，城市经济社会管理的任务越来越重。1913年朱启钤任内务总长，他提请国务会议同意设立京都市政公所，并主持起草了《京都市政条例》。1914年6月，京都市政公所成立，与京师警察厅一起负责北京的市政管理，二者各有分工。市政公所主要负责城市规划和基础设施建设，如道路和沟渠的建造和维修等；京师警察厅主要负责维护社会秩序、征收捐税、开展人口调查以及消防和商业管理等^[1]。

按规定，京都市政公所由内务总长兼任督办，全称为“督办京都市政事宜”，首任督办即为朱启钤。历任督办有王揖唐、谢远涵、张志潭、蒲殿俊、钱能训、吴炳湘、田文烈等人。

1917年6月29日以大总统令公布的《京都市政公所暂行编制》，规定了京都市政公所的职权范围是：①京都市政公所暂由内务总长兼任督办市政事宜；②办理京都市政，特置京都市政公所，由督办组织人选，要求一是有市政经验，二必须是专门技术人员。市政公所有统辖全市执行市政的权力。1917年11月22日，《京都市政公所评议会暂行章程》公布，规定为征集市民意见改进市政，特设评议会协商有关京都市政事宜。

京都市政公所做了大量开创性的工作，其“成立之初，市政草创，措施极简。惟于开放旧京宫苑为公园游览之区，兴建道路，修整城垣等，不顾当时物议，毅然为之，且于规定市经费来源，测绘市区，改良卫生，提倡产业等，均有所倡导”^[2]。

开办京都市政公所是北京在城市建设和管理体制上的重要变革，这一机构发展到1925年，随着四郊工巡局划入市政公所管理，由其直属，实现了国家与地方关于首都城市行政管理职权的明确划分。市政公所统辖全市的管理职权，从此改变了中央直接管辖地方（北京）的局面。市政公所具有的在经济社会管理，以及城市规划、城市建设方面的独立性，是共和时代城市自治的必然结果。