清末全国的市自治风潮

1．3．1　清末全国的市自治风潮

清末，在半封建半殖民地的社会背景下，城市工商业有了一定的发展。北京作为都城，其城市发展已经不同于封建社会主要由政府主导的状况，具有一定的自我发展能力，自然而然地，城市要求在法律上具有独立的地位。其他城市也有类似情况。清末全国掀起的自治风潮正是在城市走向近代化的背景下展开的。

清朝末年，地方自治成为一种社会思潮。关于地方自治的言论不仅见诸于各种报纸杂志，各种研究筹办地方自治的团体机构也纷纷成立，早在1904年，张謇、李平书以及苏州总商会等先后在南通、上海、苏州等地试办过地方自治，创办城乡自治公所（或称自治公社），从事当地实业、文教、警务与市政事业的建设与规划。1905年前后，上海、奉天、南通、天津等地也曾自发地创办过地方自治。1906年袁世凯在天津设置了自治局。

自治运动开始得到清政府的关注源于清末五大臣的出洋考察。1906年，受清政府委派出洋考察政治的五大臣回国后在奏报中详细描述了英、法等国地方自治的情形，肯定之词不绝于耳。同时，自治的思潮从中央到地方多有讨论。五大臣在奏请宣布立宪时，明确提出了以日本作为仿照的对象，提出“布地方自治之制”的建议。同年，清政府颁布预备立宪上谕，朝廷大臣纷纷请行地方自治。个别省份的地方督抚，如直隶总督袁世凯、盛京将军赵尔巽、两江总督瑞方，则开始在自己的辖区内试办地方自治。1906年11月，清政府上谕由军机大臣奕劻与各省督抚筹议实施地方自治的预备措施，1907年9月正式令民政部拟定章程进行试办。

1908年，清政府颁布宪政编查馆拟定的《九年预备立宪逐年筹备事宜清单》，对地方自治的实施做出了规划：第一年颁布《城镇乡地方自治章程》；第二年筹办城镇乡的地方自治，并颁布《厅州县地方自治章程》；第三至五年筹办、续办各地地方自治；第六年城镇乡一律完成；第七年厅州县一律完成。

光绪三十四年年底（1909年1月），清政府正式颁布了《城镇乡地方自治章程》和《城镇乡地方自治选举章程》，具体规定了地方自治的机构设置、职责权限和选举方法，第一次以法律形式确立了城乡分治的管理理念，此后地方自治便作为一个统一的运动在全国各地城乡普遍开展起来。

《城镇乡地方自治章程》将城镇乡分别对待，确定政区设置的标准和市的政府立法组织，提出进行国民人口调查和分区咨议员选举的尝试。

清政府并非真正实行西方宪政意义上的自治，而是试图通过设立自治机构，找到稳固对各地方统治的新办法。尽管清末自治运动更多的是一场政治“作秀”，尽管当时实行的自治离真正的资产阶级意义的自治相差甚远，却为中国的城市和乡镇争取独立的法律地位走出了重要的一步。这种尝试为以后中国的城市和乡镇确立独立的地位奠定了基础，以后确立的“市”的建制正是沿着自治的轨迹发展的。这场自治运动是自上而下进行的，缺乏深厚的市民社会基础，尽管对真正实现近代意义的市民社会没有起到关键的作用，但城市独立法律地位至少在章程上获得了承认。从这一点上看，这场被有些学者称为“闹剧”的自治运动是有其历史成果的。