从经济学角度讨论文化遗产领域的政府干预手段

8.3.2　从经济学角度讨论文化遗产领域的政府干预手段^［42］

经济学家通常认为只有在市场失效时，或根本缺乏市场时，政府才会出面解决遗产问题。一般人立即会想到政府开销（情况有好有坏^(11)(12)），然而也存在一种政府干预的替换制度。政府使用遗产政策时有5种干预手段:直接干预、管理、启用激励机制、重新定义财产权、推广信息资讯，主要内容如下。

1）直接干预:遗产的拥有或运营

为了保存遗产，政府可以简单地占有它们。这是绕过市场、简单易行的方法。理由很明确:遗产属于公共财产，作为市民代表，政府应当负起责任。

经济学家会问一个问题:在如此的干预下，会产生怎样的效果?政府能很好地分配纳税人的钱吗?钱是从教育开支还是从基础设施建设中来?非政府的代理机构是否有可能更胜任管理者的角色?难道政府行为能预防其他社团占有这些财产?

无论如何，政府行为会有一些充足的理由。政府可能掌握一些其他社团缺乏的知识。保护工作是昂贵、复杂的，需要大量的专业知识，政府机构比较容易征集到专家意见。政府机构也许最合适协调遗产的保护工作。通常，对遗产项目感兴趣的社团总会有一位带头人，而政府机构就是在操作，最终在国家控制下，公正合理地保护遗产，使每个人得到平等待遇。这对减少精英主义、缓和社会各阶层之间的矛盾或许有些帮助。

对于政府拥有遗产的行为，每个国家观念不同。西欧政府更愿意干预并提供相应措施（尽管英国与欧洲大陆国家的遗产政策明显不同），而原先的共产主义国家，遗产曾经全归国家所有。随着国家社会主义的崩溃，这些政府缺乏资金、管理混乱，因此也无力实施直接干预。一般来说，发展中国家的政府更愿意分配资金、实施改革、促进未来的发展，而不热衷于保护过去。

2）管理

政府的另一种干预形式是实施管理。在这种情况下，政府要求权力机关（社团）按照指示与规则办事，分“硬性”管理与“柔性”管理两种方式。硬性管理强调行动，而柔性管理只是通过契约与谈判引导管理的方向。政府管理的作用是:安全保证、权威、权力机构、宏观调控、保障公正。当某一项目对私人社团而言风险太大，同时又没有其他选择时，或一项艺术品已到了不能补救的地步时，政府干预也起到了安全保障的作用。

管理有多种形式，最重要的形式便是立法，包括管理名单（只有一定数量的对象能被列入名单），被列入名单后享有的重要地位（只能允许一定范围内的更新），以及名单内项目的用途（必须对公众开放）等。其他管理涉及市场机能（限制销售或出口一些项目）、税收与补助金等，如减少税收（能减少历史建筑业主的维修费开销）、免除税收（历史建筑的业主不必缴纳财产税），或是特殊的税收制度（历史建筑的业主不必缴纳该项财产高于市场价值部分的税款）。同时实施的还有不同形式的补助金政策（因为项目的保护、操作或是向公众开放，业主能申请到相应的补助金）。

3）激励机制

激励机制是保护遗产的第三种方式。与直接干预和管理机制不同，国家不涉及激励制度中遗产保护的实际操作过程。政府不必参与实际工作，而是提供激励、参与决策。当个人执行一项特殊任务时，政府与其分享，更多地体现在合作中。这样，国家行为与个人行为相适应，并希望从中产生激励。

根据不同的操作对象——个人或（非营利）组织——分为两种激励机制:直接与间接（详见表8－3）。

表8－3　直接与间接的奖励机制

与前两种方式不同，激励机制更难操作。事实是谁想讨论激励机制的效力，谁将成为众矢之的。如果激励机制与钱挂钩，那么问题就更大，货币价值与所谓的激励价值很难一致。

此外，激励机制以详细的行为假设为基础，这当然极有可能出错。由于种种原因，在激励机制中，是假设人们一贯做出特殊行为的，然而如果假设错误，那么激励机制就会失败。激励机制的一大优势在于相对而言，它较少压制或干涉项目的实施，然而劣势在于即使激励机制适当，也不能保障遗产得到有效照管，约束力极其有限。

4）重新定义财产权

这与版权和专利权领域内的政策手段相似。核心内容是如果制造者或所有者能享有特殊权利，如同版权或专利权那样，那么他们就不必收回其中的社会利益（在市场失效的前提下）。

遗产管理中通常对所有者有严格限制。这便产生了一个大问题——“财产权的传统观念”。建筑的拥有者希望能按照自己的爱好行事。尽管遗产管理并不侵犯他们的基本权利（业主仍是合法的所有者），但是与财产权的一些条例相冲突。因此，在对待被列入名单的土地、建筑或其他对象的问题上，财产权不受管理条例的控制，然而管理条例有权禁止在土地上加建、修改建筑物立面或出售艺术品等现象的发生。

可以通过重新定义财产权来避免这类矛盾的发生。在重新定义中可以采取发展权与财产权分离的形式，或是引入一种权力的新形式——如“立面权力”。下一步骤是培育可以行使分离权的特殊市场，可以行使发展权、立面权力、转售权来贯彻遗产保护的实施。

5）信息资讯

在所有的保护手段中，信息资讯的作用也许是最不被人认可的，也是最被人低估的。然而有时，它们可能是唯一有效的手段，理由是:

·揭露，向缺乏遗产知识的人传播信息资讯；

·引发公众关注，引起人们对某一主题的更多关注；

·参与，增强其他方面的效果，减少政府直接干预。

在保护工作中，信息资讯的作用如下:

·鉴定、提供证据，名单就是执行遗产鉴定、提供证据的任务；

·合法授权，名单计划同时增强了遗产的价值；

·公认，承认计划的推进作用；

·促进，一旦得到官方认可，便能引起公众关注；

·维护技术，信息交流能提高保护的效率；

·协调，信息资讯能协调众多社团的行动；

·教育，在与公众交流遗产保护的重要性与复杂性的过程中，信息资讯发挥了核心作用；

·说服与劝导，信息资讯能在意识形态领域发挥更大的作用。

与直接掌握所有权相比，信息手段的最大优势在于廉价，劣势是很难追踪与评判宏观世界的最终效果。