交通发展战略的主要任务

8．1．2　交通发展战略的主要任务

1）城市交通发展战略的含义

城市交通发展战略是对未来城市交通发展趋势的预测和判断，从宏观上把握城市交通发展的大方向，是城市交通发展的大局。

城市交通发展战略的制定，必须综合考虑城市社会经济发展、区域环境以至政治环境等诸多因素，并根据城市自身特点因地制宜地确定城市交通发展的重点与方向。综合性的地区中心城市肩负着带动整个地区经济发展的重任，发展战略必须以加强城市交通辐射功能为重点。工矿城市，货运量大，解决货物运输问题将对经济活动起到举足轻重的作用，应该列为发展战略的重点课题。海港城市要重点解决海港与区域性交通干线的快捷联系，便于货物集散。旅游城市，就要解决交通快速可达性，高速公路与航空交通可能成为发展战略必须研究的重要问题。

总之，交通发展战略既要超越城市本身，在更大范围内考虑交通发展方向，又要服从城市发展战略的需要，服务于城市。

交通发展战略与城市布局密切相关，它既要满足城市各项功能产生的人流、物流的需要，又要对城市功能布局不合理的状况进行反馈与指导，提出城市功能布局的调整战略。

2）城市交通发展战略的指导思想

在现代城市发展中，城市交通发展战略对城市的作用越来越显著，编制发展战略必须建立以下观念。

（1）改变传统的交通建设是被动的城市配套建设的观念，建立交通建设引导城市发展的观念，发挥交通建设的导向作用，在城市布局调整、产业和人口分布、改造旧区、建设新区等诸方面发挥先导作用。

（2）改变“车本位”观念，树立“人本位”思想。交通的目的是实现人和物的流动。流水线生产车辆的速度永远大于道路交通设施建设的速度，在经济快速发展的城市更是如此。树立“人本位”的思想就是要立足于优先满足服务大众的公共交通需要，而不是优先满足个体交通的需要，以便更好地落实为大多数人谋利益的目标。

（3）交通战略必须建立“时间与空间辩证关系”的观念。交通效率的提高，节省了时间，会改变人对空间的概念。例如，北京在古代以步行、轿子和马车为交通工具，因此，城镇体系布局以此为依据，在中心城市外围出现了三里屯、六里桥、八里庄、十里堡、十八里店的布局形态。现代交通工具，时速大大提高，人们的空间概念必然随着改变，只要单程在1h内到达，人们就不必非在工作单位附近居住不可，完全可以选择离城30km以外环境质量更好的近郊居住。显然交通工具的进步给城市布局以更大的灵活性，交通时间的缩短，使人们对空间距离的感觉也大大缩短了。

（4）交通建设要充分考虑资源与环境的容量，建立一种协调发展关系。

3）城市交通发展战略研究的主要内容

概括起来城市交通发展战略要重点解决以下4个问题。

（1）提出城市交通发展的总体目标

必须在充分研究城市现实状况、历史文化背景和城市发展定位等诸因素的前提下，提出交通发展战略的长远目标与近期目标，制定市民出行质量、货物流通效率、道路运行状况和交通整体环境等方面的发展水平和量化指标。

北京市在1991年至2010年的交通发展战略中，结合北京的实际，提出了“确保实现的目标”和“可望争取实现的目标”，作为今后20年的基本发展途径。

确保实现的目标是：在调整、改造、挖潜的基础上，适当增加交通建设投资，还清旧账，把交通的发展调整到供需趋于平衡的良性循环轨道上，使城市交通总体服务水平有所改善。

为此需加强对交通需求的管理和提高现有设施运营管理水平。压缩无效交通量和不必要的客流量，改善交通负荷的时空分布；充分挖掘现有设施的潜力，加快以铁路客运枢纽、快速轨道交通和快速环路建设为重点的交通建设，控制城市交通恶化趋势，进入供求基本平衡的轨道。

可望争取实现的目标是：通过投资政策和交通技术政策的调整，使城市交通综合体系的结构发生质的变化，形成以公共客、货运交通为主导的，以城市快速交通特别是快速轨道交通（含市郊铁路）为骨干的多种交通形式相结合的综合交通体系。在加强需求管理和提高现有设施运营管理水平的同时，抓紧快速轨道和快速道路系统的建设，结合旧城改建，完善旧城区的道路系统，加快铁路、公路对外交通客、货运枢纽站的建设，形成必要的集散能力，力争近期（2000年左右）使城市交通开始全面好转，为在2010年初步建成功能完备和具有一定应变能力的综合交通体系奠定基础。

据此，提出基本控制指标如下：

①建成市区内快速道路系统的基本骨架，增加支路在路网系统中所占比重，三环路以内中心地区路网密度达到4km／km²左右，道路面积率增加50%～70%，使道路面积率从6．6%～9．2%提高到13．2%～15%。

②公路客运交通系统承担市区出行总量的55%～60%，其中轨道交通系统分担比重从11．4%提高到21%左右。

③社会化专业运输在城市货运总量中所占比重由现在的62．9%提高到80%～90%。

④完成市区东、南、西、北4个铁路客运站的建设或改造工程，引入京沪快速铁路干线，铁路客运日接发列车在近期从170对增至222对，远期达到290对以上。初步建成长途客、货运输枢纽，长途客运量达到每年1．12亿人次，公路长途货运量达到每年1．03亿t。完成首都航空港扩建，并着手第二民用机场的筹建工作，扩建后的机场旅客吞吐量达每年4　830万人次，高峰小时飞行架次达80～100架次。

⑤市区（公路一环以内）上、下班出行时间不超过50分钟；市区干道在交通高峰时间的平均车速不低于25km／h。

（2）交通方式结构

城市交通方式结构的发展趋势是城市交通发展战略关注的核心问题。

交通方式结构说到底是如何正确选择私人交通与公共交通的合理比例。私人交通具有灵活、自由等特点，但占用交通用地面积大，特别在中国以自行车为私人交通的主要工具时，大大增加了机动车与非机动车交通的干扰问题。公共交通则具有运输效率高，占用交通用地面积小等优点，但是，灵活性相对较差，特别是服务质量不到位，如站距长，车辆间隔时间长，运输速度慢等，会失去部分吸引力。

根据国外城市交通结构的研究趋势，在机动车大量发展的状况下，无非是在公共交通和私人交通两者以何者为主问题上作出抉择。

从现代城市交通发展的状况看，第一次产业革命开始出现现代城市时，有轨电车是主要的交通工具。至20世纪20年代，汽车工业崛起，公共汽车以不受轨道制约、快速灵活、初期费用低等优势，逐步取代了有轨电车。至20世纪30～50年代，小汽车大量发展，进入家庭，以其灵活、快速、方便的优势占领主导地位，使公共交通全面衰落。小汽车的普及，不仅改变了人们的出行方式，而且改变了时空观念。原来1h的活动半径只有5km（步行）、15km（非机动车），一下子跳跃到50～85km，活动范围的扩大引起市中心区空心化，向郊区发展的范围越来越大，改变了城市布局，出现了像洛杉矶那样的“广亩城”模式，小汽车成为美国生活的一大特色，也成为欧洲、日本在20世纪五六十年代追求的目标。

但是，小汽车的过量发展导致交通严重堵塞，大量消耗能源，交通废气、噪声、震动、污染城市环境越来越严重，以致进入20世纪七八十年代，各发达国家的城市又反过来选择发展公共交通，甚至发现经过改进后的轨道交通具有容量大、速度快、对城市干扰少的优势，逐步成为公共交通的主要方式。例如，德国于20世纪60年代在全国20多个城市全面改造了有轨交通系统；70年代后开始大规模修建地铁。日本从20世纪70年代开始，在其《第三次全国综合开发计划》中，首先考虑了轨道交通系统，再综合布置调整道路及其他交通方式，依靠交通干线在大城市及其影响地区范围内组成多中心结构体系。地下和高架的轨道交通承担了城市60%的客运量，大大减轻了道路的总交通量和交通公害。

从国外交通发展规律看，在小汽车大量发展前后，对公共交通为主要方式的选择经历了肯定—否定—否定之否定的过程，觉悟到以公共交通为主的交通方式乃是城市交通方式结构的最佳选择。

我国在计划经济体制下，城市工业化与现代化的速度比较缓慢，因此，出现了以自行车为主体的特殊交通方式结构。但是随着计划经济体制向市场经济体制转化，城市工业化的速度加快，人们的消费水平提高，欧美发达国家城市在20世纪30～50年代出现的问题很快就在中国重演。自行车不断被摩托车、助动车取代，小汽车进入家庭的日子也并不遥远。作为交通发展战略该如何进行交通方式结构的选择呢？显然中国人多地少，不可能选择“广亩城”（以小汽车为主）的交通模式，只能选择以公共交通为主的结构模式。

但是，根据不同的经济发展水平，不同的地形、气候条件，不同的城市发展规模，城市交通发展战略的近期与远期目标还可以作3种不同的选择：①以公交和自行车并举的交通方式结构，即自行车与公交车在各自的范围内都有各自的优势，相互衔接，合理并存。②以公交为主导的交通方式结构。以地面公交为主，逐步取代自行车，成为城市交通的主导。③大力发展轨道交通，确立以公交为主导优势的交通方式结构，公共汽（电）车已难以承担大运量客运需求，轨道交通是公共交通的骨干。从我国城市发展状况看，城市规模不大，经济发展水平不高的城市可能以第一种选择为宜；经济发展水平高，城市规模大的城市应该选择第二种或第三种，也可能是近期选择第一种结构，远期逐步向第二种、第三种结构过渡。

（3）制定完善的城市交通政策

城市交通政策是在一定的城市交通战略控制之下，政府部门制定的用于指导、约束和协调城市交通的观念和行为的总则。为了强化城市交通政策的指导作用，交通政策最终将向交通法规延伸。城市交通战略指明了城市交通发展的方向，城市交通政策则是提出实现交通战略目标的手段和途径。交通政策的制定虽然要服从于城市交通发展战略，但又是一定政治社会经济环境下的产物，不同的背景条件就有不同的政策需求。

交通政策既是动态变化的又具有延续性。政策的动态变化是指交通政策中低层次的技术经济条件的具体内容总是随着形势的发展而逐渐发生变化的，满足一定时期内的发展需要；政策的延续性是指交通政策各阶段的内容都将服从于城市发展战略的需求，各项政策和措施的出台都是为了保障交通战略目标的实现。例如上海市关于小汽车发展的具体政策就曾经历过由“限制小汽车发展”到“有控制地发展小汽车”，进而到“适度发展小汽车”的三个阶段。这三种不同的小汽车发展政策都是在公交优先发展战略的指导下，适应于不同时期的社会经济发展水平而提出的，其根本目的都是为了保障道路交通的畅通、有序和安全。

协调各种交通方式的发展，逐步形成合理的城市交通结构，是城市交通政策的核心内容。交通政策根据城市交通发展的战略目标，确定各类交通方式的导向性政策；指出各类交通工具的发展方向；确定各类交通工具发展的阶段目标；并指出保障各类交通工具发展的具体措施。交通工具的导向性政策将直接影响着城市交通建设。例如法国巴黎在蓬皮杜总统时代，就提出了鼓励发展私人小汽车的政策，强调交通建设要适应小汽车的发展，高等级的道路规划建设成为那一时代的基本特征。而在我国上海等特大城市都提出了大力发展公共交通的政策，城市交通建设的重点逐步转向了轨道交通。城市交通政策涉及内容非常广泛，除了制定交通工具的导向政策之外，为保障交通发展战略目标的实现，在规划、投资、财税和管理诸多方面也应制定相应的政策。

（4）努力实施交通管理现代化

与信息时代的社会经济发展所要求的高效、有序、安全的交通环境相适应，加强交通管理信息化与智能化的研究，提高交通管理设施水平，更有效地调节交通流向，均衡交通分布，提高城市交通效率，已成为交通发展战略必不可少的内容。