城镇体系的结构尚不完善

5．2．2　城镇体系的结构尚不完善

对大城市和特大城市而言，经济发展的潜力还没有充分发挥出来，主要表现在以下几点。

（1）在省会城市中，实现初步现代化的城市只有上海、广州两个城市，非省会城市深圳、厦门人均国内生产总值也已突破初步现代化的标准，但其中包含着超过本市人口2～3倍的暂住人口的贡献，这些在本市打工人口创造的价值全部算到常住人口身上了。

从经济发展的阶段看，多数城市还处于外延扩展为主的阶段，城市内涵发展还很不充分。因此，今后这些城市为了增加其对其他地区的辐射作用，在实现初步现代化的过程中，人口与用地规模必将有相当的增长。

（2）对于像上海、北京等大城市，中心城区的用地潜力已经不多，二产已开始向郊区县扩散，中心城区土地使用功能在级差地租的作用下开始调整，“退二进三”、“优二兴三”，或者称为“腾笼换鸟”已开始实施，即通过土地置换，把大量传统工业外迁，腾出用地发展第三产业与高新技术产业，提高城市中心区土地的利用价值。中心城区已从以外延扩展为主逐步向以内涵发展为主的方向转移。高新技术的兴起，第三产业的发展，用高新技术改造传统产业的举措正在落实，并不断提高劳动生产率。但是，这个调整过程还相当漫长，远未达到结构完善的程度。

（3）对于经济发展较快的省，大城市偏少，规模偏小，辐射作用难以发挥，很难担负起带动全省经济发展的中心城市的任务。

由于在计划经济时代我国执行城乡分离的政策，二元结构带来的问题主要表现在两个方面：

（1）由于城乡分治，不少地方出现县包市的状况，例如：无锡市与锡山县，绍兴市与绍兴县，淮阴市与淮阴县。随着城市化、工业化的发展，城市扩展就要侵占邻县土地，而邻县却又要借助边界效应，在紧靠市区边缘发展产业，造成土地纠纷，城市难以统一规划，县、市互相牵掣，寸土必争，不少地方形成犬牙交错的混乱状况，虽然有的县已撤销，实现了市县一体，但这种状况在全国来说还远未解决。

（2）鉴于我国在改革开放以后，工业化是在农村经济率先改革的基础上发展起来的。一方面国家长期执行严格控制大城市规模的政策；另一方面，在“离土不离乡”、“进厂不进城”的思想影响下，乡镇企业崛起，所占份额越来越大，拉动了小城镇的发展，促使小城市大量涌现。据江苏省统计，1984年，乡镇企业产值占全省工业总产值的比重达到1／3，即“三分天下有其一”；到1998年，农村工业占全省工业总产值的比重达70．42%，即出现了“三分天下有其二”的局面。

据统计，1980—1985年，江苏省增长的城市人口40%进入小城镇；1985—1992年，全省增长的城市人口68．2%进入小城镇；1992—1995年，全省增长的城市人口64．9%进入小城镇。这一方面固然体现了小城镇实现工业化与现代化过程中的重要作用，但是大量分散的小城镇由于规模过小，城市各项设施水平过低，三产难以较快发展，生产难以形成规模效应，当经济发展到一定阶段时，就会制约产业向集约化方向发展，企业难以上规模、上水平。而且，较落后的生产工艺也造成了占地过大、布局混乱、污染严重、重复建设、资源浪费等一系列问题。

自20世纪90年代开始，大城市的发展速度有所加快，小城镇仍保持较快的发展势头。而中等城市的发展相对迟缓，1985—1999年中等城市非农业人口占城市人口的比例，江苏、浙江几乎没有变化，分别保持在24%和37%左右。

中等城市比起小城市来，具有一定的规模，各项文化、生活设施水平较高，有利于推动第三产业的发展，也更有利于组织集约化生产，同时又可避免城市过大带来的交通、环境等方面的诸多弊病。中等城市在大城市与小城市之间还起着承上启下的作用，作为大城市的补充，减少大城市的压力，就近满足小城市生产、生活更高层次的需要。中等城市是城镇体系中不可缺少的中间环节。

从经济发展较快的广东省来看，1985—1999年特大城市与大城市非农业人口占城市人口的比重从42．9%降至32．12%，而中等城市则从39．2%增至50．54%，小城市始终保持在17%的水平，这个发展趋势可能更接近城市合理的级配。因此，在经济发展的过程中，在小城镇大量涌现的基础上，加大中等城市发展的力度，将是不少经济较发达的省市今后20年的重要任务。

各省市在经济发展过程中，不同程度地出现了城镇体系整体发展目标不明确，土地开发过热，建设用地失控，生态环境恶化，基础设施落后，交通网络不完善等问题；且各自为政建设，生产效率上不去，生活质量提不高；再加上行政分割互相制约，难以进行省（市）域合理规划建设。这些问题已直接影响到可持续发展的进程，妨碍了经济向更高层次的高速发展。