日本灾后重建经验

4.1.1　日本灾后重建经验

2008年12月13～20日，中共彭州市市委书记门生同志参加了中共中央组织部“第二期汶川地震灾后恢复重建专题培训班”，到日本实地考察。

一、关于城市灾后重建——“阪神、淡路大地震”后的重建措施介绍

该地震发生在1995年1月17日凌晨5时46分，位于大阪、神户和淡路三地。神户和淡路属于兵库县管辖。震级为7.3级，死亡6433人，受伤43792人，房屋倒塌10.4万栋（18.2万户），直接经济损失约10万亿日元，31.6万人撤离。这次地震的最大特征，一是发生在人口密集区，使360万人受灾；二是发生在城市功能聚集区（包括政府机关、商业、信息、物流、工业区）；三是发生在老龄化社会环境中，65岁以上老年人比例达14.5％。

（一）关于全面重建和恢复生活的措施

1.成立重建机构

该地区成立了国家层面的“国家政府阪神、淡路重建工作总部”和“阪神、淡路重建委员会”。兵库县成立“阪神、淡路大地震重建总部”，负责统一指挥、协调和决策。

2.制订了“阪神、淡路地震重建计划”

该地区有五个重建基本目标：建设符合21世纪要求的福利城市；面向社会开放的富有文化内涵的社会；现有产业趋于优化，下一代产业蓬勃发展；抗灾能力强、居民能放心生活的城市；形成多核型、网络型城市圈。完成年限为10年（1995～2005年）。在整个重建计划之中又突出三个紧急重建规划：住房、基础设施和产业重建规划。

3.关于重建资金筹措情况

灾后重建资金来源结构：发行债券48％，中央国库支出30％，税收11％，省（县）支出3％，其他8％。由兵库县和神户市共同设立了重建基金，规模为9000亿日元（其中基本财产200亿日元，省、市政府向银行贷款资金8800亿日元）。基金的运作机制是：国家对8800亿日元的贷款进行贴息，以降低地方政府融资成本；政府将9000亿日元作为无偿贷款给财团法人机构——“阪神、淡路大地震重建基金”；财团法人机构将这笔钱再存入银行获得利息收益，同时，财团法人机构又通过发行重建彩票、委托金融机构经营资金等获得其他收益，10年期间共获得3700亿日元收益。政府再把这笔资金收益分别用于支持恢复日常生活、住房重建、产业振兴和教育等共113个重建项目的无偿投入。

4.建立民间的“灾民重建会议组织”

由居民、非政府组织、企事业单位和管理部门合作建立，作为灾民与政府机构之间的第三方中介机构，通过深入第一线了解实现问题，向政府和灾民双方提供建议、沟通交流。

5.关于恢复受灾居民生活的政策措施

（1）支持灾民生活与住房重建的政策制定原则：破例调整现有制度和规定的许可条件，或补充增加新的内容，打破现有机制约束，建立新的制度和框架；吸取地震教训，探索更先进的抗震技术和措施。

（2）提供临时过渡房政策：向所有申请者提供4.83万间活动板房。

（3）提供恢复生活方面的支援政策：比如提供生活费贷款、发放生活重建资金、设置老年人生活援助人员和开展综合咨询服务、建立心理护理中心和开展保健咨询。

（4）支援重建住房政策：向重建住房的灾民提供限制性购房贷款和贷款贴息；为租住民间房屋的灾民提供房租补贴和促进民营租房的供应；对无力租房的灾民提供公营廉价租房和采取公营住房房租10年期减免措施。

（5）就业援助政策：对企业提供就业保护奖励金和灾民雇用奖励金，以支持就业，稳定生活。

（6）其他灾后重建政策性措施：建立“生活重建支援金制度”“中老年自立支援金制度”和“生活重建支援法”的立法等；建立“住房户主之间的互助机制”、面向商品房业主设立地震、台风、洪涝等各种自然灾害引起的财产损失补偿为对象的保险和理赔制度等。

（二）关于城镇建设的重建措施及主要做法

1.针对受灾群体高龄化和低收入者众多的状况，加大公营住宅建设和提供的数量

2.创新居住方式，开发出高龄者住宅和共同居住型集合住宅

前者立足于让老年人过上自立、安全、舒适的生活，并享受生活支援人员提供的服务。后者则为居民提供既能确保个人隐私、个人空间，又能在一起进餐、交流等互助互帮的共同空间的住宅。

3.建设具有高度抵御灾害能力的城镇

主要做法为：在新规划区注意建设可以减轻火灾蔓延的空阔道路、能作避难场所的小区公园和能提供灭火用水及生活用水的河流。

4.注意城市景观保存和重建

比如尽量恢复人们喜欢和熟悉的街道景观、重新规划设计景区化风貌等，为此还建立了“景观建设协议会”、建立了景观建设推进制度、屋外广告法、绿色地区环境条例等建设美丽城市的条例规定。

5.开展重建土地规划整理工作

科学规划，建设能够安全生活、放心生活的街区，避免再次出现密集型城市；同时该地区通过开设咨询处、设立街区建设协议会、邀请专家参与形成政府与居民参与的互动型街区建设机制。在土地利用方面，由于日本的土地全部是私有，因此政府采用从私人手中买入土地，再进行总体规划、统一建设，使重建住房中的60％在政府统一规划建设后，再出售或出租。

（三）关于地震后的产业复兴措施

1.把建设一个现有产业日益优化、新兴产业蓬勃发展的社会作为产业复兴的目标

2.支持中小企业、区域性产业的复兴

如提供低利率贷款、调整担保信用额度；提供临时厂房；振兴区域特色产业，比如皮鞋、黏土瓦等特色产品。

3.振兴区域商业活动

完善商业设施，共用临时性店铺、开办“复兴大集市”。

4.培育新产业、引资招商方面政策

鼓励大学、大企业转让技术，通过税收减免等建立和引进新兴产业，特别是高新技术产业。

5.维持和创造就业机会

设立企业就业调整补助资金和就业保护鼓励资金，对失业者实行特定求职者创造就业补助金和受灾居民就业鼓励资金。

6.振兴旅游业、吸引人气方面的政策

举办“淡路花卉博览会”“神户灯饰节”，设立地震纪念公园、人与防灾未来中心、公选“阪神、淡路名胜一百所”。

7.开展兵库激活经济、创造就业项目

主要措施是培育增长性产业、提高支柱产业竞争力，举办经济交流活动，实现就业机会的稳定和多样化。

二、关于农村灾后重建——“新泻县中越大地震”重建措施简介

新泻县中越地区分别于2004年和2007年发生两次地震，震级都是6.8级，共涉及27个市町村。死亡82人，受伤7000余人，房屋受损16.4万栋。涉及11万人，经济损失1584亿日元。地震发生区域多处于山区，余震不断，出现大量滑坡、土崩、道路断裂，还出现堰塞湖，对当地观光业、农业、锦鲤养殖、养牛等造成极大灾害。为此新泻县特别制订了“新泻中越大地震复兴计划”，现介绍如下。

（一）基本思路

基本思路为：创造性复兴，比地震前更有活力、更富裕、更安心的生活；以受灾者为本的复兴，为受灾群众创造自立自救的重建环境；共设立246项重建项目；完成重建复兴时间为2004～2014年，共10年。

（二）建立复兴基金

1.设置期限及目的

目的为2005～2015年10年，确保长期、稳定、机动地推进重建复兴而设立。

2.规模

每年的规模为60亿日元，10年共达到600亿日元以上。

（三）生活重建政策

1.住宅重建

新泻县中越地区利用复兴基金向住房重建群众提供贷款利息补助；利用复兴基金向老年人和残疾人提供租住房的租金补助；利用复兴基金为难以获得金融机构贷款的受灾老年人提供住房重建贷款（但规定在其去世后把土地和房屋出售以一次性归还贷款作为保证）。

2.生活重建

设立“生活支援咨询员”，为受灾人群提供福利服务，其人员费用由复兴基金提供补助；

开展“心理关怀事业”，预防和防止受灾群众发生抑郁症等心理疾病，其工作经费由复兴基金提供；

支持“农田灾害相关治理”工作，由国家和县里专项补助，解决地震后灾害治理，区划重新调整和复耕等工作；

对不属于国家和县里补助的农田生产能力恢复项目，比如水渠修整等，则由复兴基金支持；

支持公共基础设施的恢复。

（四）产业恢复政策

1.山区经济的复兴

其具体措施为：设立“交流及绿色观光”项目，通过修复和完善农村美丽的景观、建设体验农村种植、养殖业和新兴的休闲活动设施，加强区域交流、加快绿色观光业的发展，开展城乡交流活动，恢复和提高灾后农村的经济活力，吸引游客。

2.旅游观光产业的振兴

其具体措施为：开展地震后恢复性宣传，消除不利影响，通过复兴基金，为相关旅游团体提供业务工作经费补助。

3.加快城市商业重建

其具体措施为：开展大型交易活动，复兴基金还对能够提高销售额的商业街的振兴给予支持。

（五）基础设施的综合治理和重建

该项目由国家国土交通省与县市联合对山区受灾道路、损毁河道、农业基础设施、堰塞湖和桥梁进行综合性治理和重建。

三、关于山区重建典型——长冈市山古志村的重建介绍

山古志村是新泻县长冈市的一个重灾村落，2004年地震发生后，在开展了救援避灾暂时搬迁后，开始了全面重建工作。

一是在国家、县市支持下，进行道路交通、生态环境、农田基础设施的全面治理和重建。

二是居民在政府和社会志愿者的帮助下，相互关心、相互鼓励，共渡难关；特别在当年冬天，克服了一场15年来未遇的大雪。

三是地震发生后的10个月里，长冈市制订了指导重建的“长冈市复兴计划”，重点突出生活的再建、城镇的活力恢复、教育文化共同体的再建和山区居住环境的再生。

四是关于住房重建。

公营住宅重建：为无力进行住宅重建的老年人群家庭提供住房。

五是高度重视山区住宅的规划。

突出山区特色：比如木质结构的房屋，融入风景的安静色调，住宅旁边池塘、树林的保护等。

还注意住宅对四季变化的适应性：如冬季采光和保暖、夏季的凉爽通风、注重邻里交往的方便性等。

六是高度重视以人为本，形成了不可缺少的独特的“重建文化”。比如举办斗牛节以宣传山古志重建精神、恢复锦鲤养殖以提高知名度、开展新居入住感恩典礼、举办祈愿焰火以纪念复兴等活动。这些已成为该地区知名的文化活动。