汶川地震灾后重建中的农村社区治理模式

四川省在灾后重建过程中，充分发挥灾区村民在灾害重建中的积极性与创造性。灾区党员干部在积极引导灾区居民集中居住和社区化治理的过程中，不断进行治理机制创新，彰显灾区村民在灾害重建中的话语权，形成了灾害重建中特有的社区治理模式。

一、“社会自治”在合作治理中的新定位与角色

就人类社会治理历史来看，在农业社会，社会治理普遍属于统治型的，在工业社会，则需要一种管理型的社会治理与之相伴。在工业社会，由于地域区别和文化差异等等因素，部分地区通过自治的途径来缓和治理方式认同上的矛盾是必要的，但是这种自治并不是一种普遍的社会治理方式。工业社会的治理方式是以管理型的社会治理为代表的，它是以无处不在的政府管理为基本特征的。对于社会自治，需要在新的历史背景中来加以定位，它是历史发展到一个特定阶段的产物，是人类社会走向后工业社会的一种制度安排，是作为新型社会治理模式的公共管理的基本内容。^[11]社会自治是这样一种治理:它以服务为内容,在社会自治体系中，治理主体与治理客体之间会经常性的易位，治理者同时也是被治理者，被治理者又是治理活动的积极参与者。也就是说，治理者与被治理者之间的界限已经被打破。在社会自治体系中，每一个人都是服务者，同时每一个人也都是服务的接受者，是一种“人人为人人服务”的制度规范体系。^[12]

虽然在走向合作社会的过程中，倡导政府与非政府的、非营利的公共组织合作治理会受到传统行政管理模式运行惯性的压制，从而显示出操作性的困难，但是这是社会治理发展史中一个不可改变的趋势，随着传统行政管理模式运行惯性压力的减小，新型的合作治理在操作层面将会迎来全面创新的新格局。显然，通过社会自治走向合作治理将是一个确定无疑的历史趋势，我们将建立起一个由政府与社会自治型组织合作治理的体系。在这个合作治理体系中，政府以及社会自治型组织之间在自主负责、合作分担治理责任的基础上共同从事公共产品的生产和供给，形成灵活的、多元的公共利益实现途径。通过政府与社会自治型组织之间的合作，可以达到取长补短、优势互补的效果，以至实现社会治理体系的优化。

合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察。可以说，合作治理在行为模式上超越了政府过程的公众参与，它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构。^[13]因此，合作的目的和手段是统一的，使“政府避免了民主参与的传统模式的陷阱，因为它消除了使传统模式变得不可能的分歧。传统的参与模式在使手段与目的相适应的问题上（这要求在首先意义上和事件意义上都把目的界定并判断为‘好的’）是失败的，而合作的行为模式（通过否定抽象理论的有效性）则把目的和手段合并为同一个反复地、持续地和永远地表述的问题——‘我们想做什么’。效率的问题整个被巧妙地解决了，因为它被包容在一个可集体地表述的概括性问题之内了。尤其重要的是，合法性问题被完全避免了，因为不再有代表他人去行为的代理人或领导”^[14]。

二、汶川大地震中的典型案例

1.“政府与社会资源互动合作”——绵竹模式

绵竹市被国务院抗震救灾总指挥部列为汶川大地震10个极重灾区之一，受损极其严重。地震伊始，无数志愿者从全国各地奔赴灾区，协助政府积极参与救灾工作。“5.12”汶川大地震发生后，地方政府应对危机的人力和财力毕竟是有限的，面对灾后各项繁多的事务的协调和整合能力显得有所欠缺，具体表现为以下三点：

（1）志愿者方面。“5.12”地震发生后，各种志愿组织出于救助和关爱之心便随之行动起来，迅速进入到公共危机的治理过程中，承担起了应有的社会责任。除了各级团组织派出的青年志愿者，仍有不少志愿者在未经注册、登记的情况下，便自行组织或单身前往重灾区，该类型的社会志愿者占志愿者比例的50%以上。他们的行动具有一定的盲目性、无序性和流动性，如不有效协作和整合起来形成合力，将是一种社会资源的浪费。

（2）物资方面。“5.12”地震发生后，全国各地爱心捐赠的救灾物资大量涌入绵竹。如何有效接收救灾物资，将其用到实处，以及如何将绵竹灾后重建所急需的物资信息向外界发布，是绵竹市政府亟待解决的问题。

（3）社会资源方面。震后，绵竹市大量涌入国内外NGO、志愿者协会、爱心企业与个人等主体，如何协调各社会主体关系，避免混乱无序的救助，使其发挥各自的优势，又成为绵竹市灾后重建所急需解决的问题。鉴于此，为合理地调配援助意向、管理救灾资源，绵竹市政府本着灾后重建政府主导、社会参与的原则，积极探索政府与社会资源互动合作的模式，借助麦肯锡公司和友成企业家扶贫基金会的智力、人力资源，于2008年7月17日创建了以“接受资源，展示援助”为宗旨的绵竹市灾后援助社会资源协调平台，收集灾后重建需求信息，有效动员与服务各类援助机构，满足灾后重建的各类迫切需要。这样一个社会的开放性平台的建立，标志着一种新的灾后社会救援物资协调工作理念的诞生。

为了更清楚地了解绵竹市“社会资源协调平台”的运作情况，本课题组于2008年9月20日赴绵竹对“社会资源协调平台”进行了实地调研。在绵竹市“社会资源协调平台”办公室，我们采访到协调平台的负责人王晓岩。王晓岩介绍到：“我们绵竹市‘社会资源协调平台’由绵竹市政府办公室、绵竹市政务服务中心、麦肯锡公司和友成基金会的工作人员、志愿者共同组成了工作团队。我们的协调平台的社会资源协调网站（http：//need.mz.gov.cn）已与绵竹市人民政府网站进行了链接对接；本协调平台的工作内容主要是对全市的教育、卫生、民政、残联和镇乡进行了需求的试点收集工作，开展了细致的访问，挖掘出许多未被关注的需求，整理出社会迫切需求信息项目；收集推广需求网站、加强与各大信息平台合作；及时跟进援助项目，切实落实项目。”王晓岩主任还介绍到：“目前平台已接受广东星艺艺术装饰有限公司、TCL集团股份有限公司、北京普析通用仪器有限责任公司、江苏泰纳仪器厂、艾美特电器公司、中国妇女出版社、中国作家出版社、新华文轩、北京西部阳关农村发展基金会、李连杰壹基金、澳门佛教青年中心、江苏科凌医疗器械有限公司等多家企业和机构的物资捐助，包括文具、图书、捐助学校、医疗设备、食品等，切实地解决了绵竹灾区群众的一些困难。在此过程中，还相继有很多企业、机构和社会爱心人士不断打来咨询电话，希望可以为灾区人民做点事。绵竹市灾后援助社会资源协调平台也会在灾后重建工作中，再接再厉，继续努力，做好自己的工作，把平台变成一种社会资源，更好地发挥信息联系的纽带作用。”

《汶川地震灾后恢复重建条例》明确了灾后重建的原则：“自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合”，“政府主导与社会参与相结合”。绵竹市“社会资源协调平台”是在灾后重建实践过程中，“政府主导与社会参与相结合、政府与社会资源互动合作”的成功案例。地方政府以“协作与整合”的方式和理念，在政府整合与社会多元协作的基础上，实现了政府、社会、公民三者的高效互动和优势互补，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的公共治理格局。

2.彭州市灾害重建中的“板房自治”模式

汶川大地震，让彭州市相距10多公里的3个村庄聚集到了同一个板房社区。放下锄头，从山上走向山下，从村民走向社区居民，成为了灾后农民身份转变的写照。大楠、江桥、渔洞3个行政村先后搬进板房，统一称为大楠社区安置点，但各村仍保持原有村组建制构架，村民所属村组不变。彭州小鱼洞镇大楠社区安置点毗邻彭白公路，西往白水河、东至彭州。安置板房由江西省援建，2008年5月25日正式动工，6月22日第一批村民入住板房。

按照小鱼洞张强副镇长的说法：“从抓阄分房开始，一个村民陌生的字眼——自治，在彭州小鱼洞镇大楠社区悄然进行。接着是从社员中民主推选社区管理人员。特殊时期，在这个拥有924套板房的过渡安置点，想在拍摄一部纪录片，主角是板房里的2000余村民。”本课题组于2008年7月20日，赴大楠村安置点就“板房自治”进行实地调研。经过对大楠社区（大楠安置点）部分负责人和村民的走访调查，我们将大楠社区“板房自治”的特点归纳如下：

（1）地震让农民变成社区居民。小鱼洞是典型的山地场镇，平均海拔在1200米左右。在大楠村10.5平方公里的土地上，超过80%是山地。“5.12”汶川大地震后，小鱼洞受灾特别严重，灾民原先居住的地点多在山上，房屋倒塌严重，余震可能导致山体滑坡。因此，大楠、江桥、渔洞3个行政村被集中在一起，安置在大楠安置点。往日的农民，搬进安置社区变成了社区居民。

（2）安置社区中的“行政村建制”。过渡板房安置点挂着“大楠社区”的牌子，但这里实际安置了来自小鱼洞镇大楠村、江桥村、渔洞村3个行政村2000多村民。首批完成的625套板房沿路而建，成阶梯状渐次排开，以新修的宽阔水泥路为界，一期的板房被切割成8个片区。“1栋到41栋，分给了大楠村，41栋到62栋分给了江桥村，渔洞村主要住二期。”

（3）自主的社区管理，居民负责治安与保洁

据大楠安置社区的刘姓居民介绍，2008年6月22日，大楠社区大部分住户搬进活动板房。当晚，5名社区干部及社员代表经过热烈讨论，初步确定了5名人选。这由5人组成临时“物业公司”，他们不仅要负责公共区域的清洁卫生、防疫，同时还要负责夜间巡逻等。同一安置点，江桥村则采用另一种“物管”模式——“1名小组长+1名村民代表”为一组，各小组轮流值班一天，选拔7名村民代表和7名小组长，组成14人的“物业公司”。

（4）开创安置点先河——海选社区“当家人”。小鱼洞镇党委政府决定开先河，在大楠社区海选“当家人”。2008年8月1日至8日，小鱼洞开始张贴海选大楠社区主任的公告并接受报名，其中一个基本标准是必须是大学生村官。经过笔试、面试，刘江、黎基华等5人从60多名参选者中脱颖而出。复赛后，刘江、黎基华成为主任候选人。在选举大会上，由小鱼洞人大代表、村干部及村民代表等52人组成的选民，将从刘江、黎基华中选出大楠社区的“当家人”。

大楠社区的“板房自治”模式，是灾区农民由于房屋倒塌，没有安身之所，不得不从危房搬入统一安置板房，从而发生了“农民”到“社区居民”的身份转换。在应对突发公共危机时，乡镇政府的财力和人力是十分有限的，如何统一管理集中起来的灾民，让他们重新拾起信心，进行灾后重建？灾后安置区的管理格局，大致是党委领导，灾民自主地参与到管理过程中，对于社区内的治安、保洁、心理安抚等事主动帮助并积极行动。笔者认为，小鱼洞镇大楠安置点的这种“板房自治”，实质上就是公民治理模式在中国地震灾区的一次实践。与西方发达国家所践行的公民治理的不同之处在于，灾区的“板房自治”是在公共危机治理中孕育的自治模式，而西方公民治理是于成熟公民社会的社区治理中自然生成。

成都市各区县在基层社会治理中探索所取得的经验虽然一度产生了良好的基层社会治理效果，但远不能适应社会主义市场经济和基层社会治理实践日新月异发展的需要，与基层社会治理体系和治理能力现代化的基本要求还有很大的差距。下一步迫切需要以完善基层社会治理体系和基层社会服务体系为基础，以体制机制创新为突破口，完善基层社会治理体系内容，制定基层社会治理体系和治理能力现代化的标准，加快推进基层社会治理现代化进程，实现政府依法治理与基层群众依法自治的有机衔接和良性互动。

【注释】

[1]中共中央：《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，北京：人民出版社2006年版，第3页。

[2]刘润华：“社区体制研究——以深圳为例”，中华人民共和国民政部网站，2008年7月30日

[3]郝又满、张清华：“宝安试点‘一站多居’”，《深圳商报》,，2007年2月9日。

[4]参见“海淀中关村老旧社区尝鲜‘多居一站’”，北京市海淀区政府网站，2010年3月22日。

[5]参见武侯区民政局：“武侯区探索‘居站分离’社区管理新体制”，《中国民政》，2008年第1期。

[6]参见张渝：“金牛启动‘一站多居’公共服务办到家门口”，《成都晚报》，2007年10月30日。

[7]http://www.cdwh.gov.cn/subContent.aspx?articleid=2. 2009-05-21。

[8]http://www.cdjinjiang.gov.cn/main/detail.asp?ID=53745。

[9]http://www.xindu.gov.cn/goxindu/detail.jsp?id=20274. 2009-10-18.

[10]参见闻涛：“新型社区治理的三河模式”，《成都日报》，2009年12月1日。

[11]张康之：“论新型社会治理模式中的社会自治”，《南京社会科学》，2003年第9期。

[12]张康之：“论新型社会治理模式中的社会自治”，《南京社会科学》，2003年第9期。

[13]张康之：“论参与治理、社会自治与合作治理”，《行政论坛》，2008年第6期。

[14]麦克斯·怀特：《公共行政的合法性——一种话语分析》，吴琼译，中国人民大学出版社，2002年，第130～131页。