完善水产品质量安全管理政策法规控制体系

第二节　完善水产品质量安全管理政策法规控制体系

水产品质量安全管理政策法规控制体系是指在整合管理职能，形成执法主体的基础上，通过建立政策法规体系的有效执行控制机制、有效执行监督机制和持续补充完善机制，形成适合辖区区域化管理的持续改进的政策法规体系框架和高效的良性工作循环，以提高辖区执法管理的针对性、有效性、持续性和科学性。如图7－2所示。

一、水产品质量安全管理政策法规有效执行控制机制

在形成水产品质量安全管理政策法规基本框架的基础上，针对水产品质量安全管理特点，整合行政执法资源和参与要素，成立辖区的综合执法管理机构，制订执行办法，统一执法，形成合力，充分发挥职能作用，避免多头执法形成监管盲区和漏洞，提高管理执行力。

图7－2　水产品质量安全管理机制

由技术支持组对涉及水产品质量安全的现有法律法规政策进行收集整理和分析整合，形成水产品质量安全管理政策法规基本框架。现有与水产品质量安全管理有关的法律法规政策包括《农业法》、《食品卫生法》、《产品质量法》、《农产品质量安全法》、《商检法》、《动植物检疫法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《无公害农产品管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《高毒农药禁用管理规定》、《国务院关于全面加强产品质量和食品安全工作的意见》。另外，《山东省农产品质量安全监督管理规定》、《山东省农产品安全管理条例》等各省、市关于在食品农产品生产中禁止销售使用的农兽药目录和高毒剧毒农药管理办法等，也是水产品质量安全的法律法规政策基础。

基于上述法律法规政策基础，由技术支持组负责制定有关辖区水产品质量安全管理行政执法办法等，并上报推进领导小组审定；由执行管理组按照制定的《辖区水产品质量安全管理行政执法办法》，定期或不定期组织由检验检疫、农业、渔业、工商等行政执法部门，统一负责辖区内的法律法规政策执行、农渔业化学投入品的综合治理、日常执法检查、行政处罚等各项工作。

二、水产品质量安全管理政策法规持续补充完善机制

在对现有政策法规体系进行综合分析评估的基础上，按照辖区属地管理需要，结合执行和执法监督过程中发现的管理盲区和漏洞，制订政策法规制（修）订规划，形成水产品质量安全管理政策法规体系的持续补充和完善机制。

在现有政策法规基本框架的基础上，根据辖区属地管理的需要，由技术支持组制订政策法规修订计划，提出相关政策办法的增删或修改意见，制订草案，上报推进领导小组审定。

有必要制定或修订的政策或管理办法应当包括：针对某市（县、区）水产品质量安全管理的“关于加强水产品质量安全管理的意见”、“水产品质量安全管理办法”、“水产品化学投入品管理办法”、“水产品化学投入品专营办法”、“水产养殖标准化建设推进计划”、“水产品质量安全预警管理办法”、“水产品质量安全突发问题或事件处理预案”、“水产养殖基地用药管理办法”、“准入渔业化学投入品生产企业登记备案管理办法”、“准入渔业投入品销售专营企业考核细则”等。

推进领导小组对技术支持组所提报的管理政策、办法修订草案进行初步审查后，按照职能权限划分，发送各相关职能部门评议，按有关程序最终审定公布，并补充到辖区水产品质量安全管理政策法规体系中。

在日常执法管理和执行监督过程中发现的政策法规的不完善事项，统一汇总提交技术支持组，按上述操作程序持续补充完善。

三、水产品质量安全管理政策法规有效执行监督机制

对水产品质量安全管理政策法规体系进行发布宣讲，制定执行监督管理办法、确定督察部门，对政策法规的执行和日常执法情况进行定期或不定期的监督检查，形成执行、监督、补充、完善的良性工作循环机制。

具体职责包括：一是由技术支持组负责政策法规体系的发布宣讲。通过印发明白纸、专栏上墙、举办培训班、媒体宣传等形式，在辖区发布、宣贯法规政策。二是由技术支持组负责制定有关行政执法监督管理的办法，并上报推进领导小组审定。三是由水产品质量安全管理管理办公室按照制定的《行政执法监督管理办法》，负责对执行管理组和其他各级组织在辖区内对各项政策法规的执行及日常执法情况进行督察，对违法违规行为进行处罚，规范执行和执法行为，定期向推进领导小组汇报情况，保证法律法规政策的有效执行。

在水产品质量安全管理中，通过整合行政管理资源，加强政策法规体系的有效执行、补充完善和执法监督，形成工作长效机制和良好工作循环，提高辖区政策法规的有效执行和监督，为水产品质量安全管理和监督提供目标明确、科学有效、持续完善、执行性强的政策法规体系支撑。

四、“现代化管理系统”对政策法规的表达

健全完善的法律法规体系是开展水产品质量安全有效科学管理的执法基础和工作依据。为全面加强对包括水产品在内的食品农产品质量安全管理，国家及地方政府有关部门积极加强法律法规建设，出台了一系列法律法规。这些法律法规分为三个层面：一是国家法律层面，如《农产品质量安全法》、《食品卫生法》、《产品质量法》、《商检法》、《动植物检疫法》；二是部门规章层面，如《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和添加剂管理条例》、《无公害农产品管理办法》、《农药限制使用管理规定》、《高毒农药禁用管理规定》等。三是地方政府规章层面，如山东省人民政府出台的《山东省农产品质量安全监督管理规定》，一些市区县（如威海、荣成、昌乐、寿光等县市）人民政府也公布了在水产品生产中禁止销售使用的农渔兽药目录、高毒剧毒农药管理办法等地方性法规。这些法律法规已涵盖了水产品质量安全控制的整个过程，包括产业链的各个环节。但是，对这些法律法规的学习和贯彻执行却不是立做现行的。对于文化知识程度相对偏低的水产品生产第一线的农（渔）民来说，要想全面领会、切实遵守，绝非易事。需要有关企业和个人持久不懈的努力。

根据以上实际情况，笔者针对水产企业和个体生产者的特点，设计了一套政策法规管理模块系统，实现对政策、法律法规的“现代化管理系统”表达。其主要特点：一是全面、系统地整理收集了有关水产品质量安全监督管理的相关政策法律法规文件。模块整理和收集了历年来中央的有关加强水产品质量安全的路线、方针和政策，各项与水产品生产直接相关的业务规定，国内外有关水产品生产的法律、法规和标准。政策法规管理模块系统能够有效提高管理人员和企业生产经营者的综合能力，弥补知识性缺陷。二是从实际出发，结合水产品生产区域的地理和经济社会特点，有针对性地收集有关资料，以扩大从业人员的知识面，提升生产技术水平和管理能力，拓宽其管理视野。三是模块具备更新方便快捷的特点，便于各个端口的企业、国内外客商直接快速地浏览查询、及时了解我国有关水产品质量安全方面的法律、法规和规定，以及国际、国内水产品市场需求和贸易要求。

图7－3　政策法规管理模块的设计

政策法规管理模块设置了多个终端显示，最主要的就是执法端和企业端两个端口，各个端口都具有同步显示的功能。该模块根据流程和内容设置了法律法规、部门规章、规范性文件、技术规范、产品标准、市场信息、产业规划、其他资料等八个数据库，各项管理信息由监督管理部门实时录入，及时更新；技术控制上设置管理员级的修改权限，不允许其他组织部门和单位个人随意改动。

法律法规、部门规章、规范性文件、产品标准四个模块收集了水产品生产必须遵守的法律制度、部门规章和规范性文件及技术标准。技术规范模块主要收集了与水产品有关的加工企业注册卫生规范等技术规范性文件，相关企业可按照此类文件执行。为进一步服务进出口企业，系统模块进一步收集整理了一些相关应用文件，如《美国水产品安全指南》、《HACCP体系及其应用指南》、COC《食品卫生通则》、美国《水产品及水产加工品与进口的安全卫生法规》及其指南等相关文件，便于水产品养殖户、监管人员、水产品企业及相关人员查阅使用。

五、政策法规控制体系的实施

在具体实践中，政策法规控制体系要遵循执法管理的合法性、有效性和科学性原则，配套建立政策法规体系的有效执行、补充完善和执行监督三个工作机制，形成适合辖区管理的持续改进的政策法规体系和高效的良性工作循环，做到执法主体明确、有法可依、执法必严。首先要建立水产品质量安全管理政策法规框架，由技术支持组对涉及水产品质量安全的现有法律法规政策进行收集整理和分析整合，形成现有法律法规政策基本框架。基本框架共分三层：国家级法律法规；省、市级有关水产品质量安全管理的法规；结合水产品质量安全管理实际工作需要，采纳执行管理组意见和建议，由技术支持组负责制定辖区“水产品质量安全行政执法办法”、“水产品质量安全行政执法监督管理办法”等管理办法，并上报推进领导小组审定。以上三部分形成水产品质量安全管理的政策法规基本框架。将适合水产品质量安全管理的重要法规条文汇集成册，作为辖区执法管理的基本依据和法规支撑。其次要对现有水产品质量安全管理所需政策法规进行补充完善。最后要做好政策法规有效执行监督机制的实施，对水产品质量安全管理政策法规体系进行发布、宣讲，要确定并成立督察部门，制定严格的执行、监督管理办法，对政策法规的执行和日常执法情况进行定期或不定期的监督检查。