“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期,是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚阶段。国家将加大强农惠农力度,深入实施西部大开发战略和主体功能区战略,城镇化水平还将进一步提高,建立健全基本公共服务体系,推进基本公共服务均等化。仍处于贫困状态的高原地区,大都是自然环境严酷、区位条件不利、生态系统脆弱但生态功能重要的地区,脱贫攻坚难度很大,任务艰巨。以各项发展政策为主的多维扶贫关系到我国缓解贫困的进程,是我国反贫困战略中的一个重要内容,深入研究发展政策的减贫效应对于更好地完善现有政策和制定新的扶贫战略提供了切实的参考依据。
(一)“十二五”时期有关政策背景
1.加大强农惠农政策力度。
“十二五”时期,国家将坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针,进一步统筹城乡发展,加大强农惠农力度。按照推进城乡经济社会发展一体化的要求,建设社会主义新农村,加强农村基础设施建设加快改善农村生产生活条件,提高农村和公共服务水平,完善农村社会保障体系。
2.深入实施西部大开发战略。
西部地区整体发展较为滞后,仍然是我国全面建设小康社会的难点和重点所在。“十二五”时期,国家将坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置,给予特殊政策支持,发挥资源优势和生态安全屏障作用,加强基础设施建设和生态环境保护,大力发展科技教育,支持特色优势产业发展。
3.实施主体功能区战略。
“十二五”时期,国家将加强生态保护建设,对影响全局生态安全的重点生态功能区限制进行大规模、高强度的工业化城镇化开发,禁止开发依法设立的各级各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域。坚持保护优先和自然恢复为主,从源头上扭转生态环境恶化趋势;实施重大生态修复工程,合理避让地质灾害;加快建立生态补偿机制,加强重点生态功能区保护和管理。
4.进一步提高中小城市和小城镇承接人口转移能力。
“十二五”时期,国家将促进大中小城市和小城镇协调发展,强化中小城市产业功能,增强小城镇公共服务和居住功能,推进大中小城市交通、通信、供电、供排水等基础设施一体化建设和网络化发展。把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务,中小城市和小城镇将根据实际放宽外来人口落户条件,注重在制度上解决好农民工权益保护问题。
5.基本公共服务体系建立健全。
“十二五”时期,国家将着力保障和改善民生,逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,推进基本公共服务均等化。促进教育公平,巩固提高义务教育,加快普及高中阶段教育,大力发展职业教育。合理配置公共服务资源,重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜,加快缩小差距。健全覆盖城乡居民的社会保障体系。坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针,加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设,实现新型农村社会养老保险制度和城乡社会救助全覆盖。
(二)机遇与挑战
一方面,贫困地区发展面临着前所未有的扶持政策。在统筹城乡发展、建设社会主义新农村等多项强农惠农政策支持下,贫困地区农村基础设施将得到进一步建设,生产生活条件得到加快改善;在改善民生、推进基本公共服务均等政策支持下,贫困地区在教育、医疗卫生等公共服务方面差距缩小,实现新型农村社会养老保险制度、社会救助制度等社会保障体系全覆盖,增强贫困农民自然发展和抵御各种风险的能力;资源税由从量征收改为从价征收、税收优惠、取消公益性建设项目地方配套资金和实施生态补偿等政策对增强地方综合实力都将发挥积极作用。
另一方面,深入实施西部大开发战略和主体功能区战略要求贫困地区转变发展方式,创新扶贫思路和方法。推进成渝、关中-天水和广西北部湾等重点地区发展成为西部地区的增长极,有可能进一步拉开西部重点城市和地区与贫困地区的发展差距,使贫困地区更加边缘化,加深贫困程度;加大西部地区生态建设和环境保护力度,加强重点生态功能区保护和管理,将会在一定程度上加剧贫困地区开发与保护的矛盾,增加贫困地区主要依靠当地资源开发实现脱贫致富的难度。
针对新时期贫困地区发展将面临的机遇和挑战,反贫困工作应调整思路、创新方式、突出重点、健全机制,努力实现社会公平公正。
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