研究背景与目标

创新社会治理、加强基层建设是上海市委、市政府高度重视、着力推进的一项重要工作。上海市委、市政府根据习近平总书记加强和创新社会治理的重要指示，全面落实党的十八大和十八届四中、五中全会精神，牢牢把握“社会治理的核心是人、重心在城乡社区、关键是体制创新”的要求，坚持问题导向、目标导向、基层导向，坚持系统治理、依法治理、源头治理、综合施策，加强和创新社会治理，推进社会治理精细化，构建共建共享的社会治理格局。

住宅小区物业管理问题和物业矛盾纠纷化解已经成为当下我国城市治理的困境，但同时也是创新社会治理、加强基层建设的重点。我国城市住房私有化速度和商品房数量增长速度非常快，但在单位制转型过程中，由于发展历史短、市场不完善、法规不健全，导致各类物业矛盾纠纷频发。特别是业委会在解决社区问题、处理和化解社区物业矛盾纠纷中的作用依然有限，加上物业服务企业管理不规范、人员素质较低和技术水平不高等限制，造成社区治理的瓶颈。

老旧公房和售后公房小区的物业管理问题是社区综合治理中受到特别关注的热点和难点。物业矛盾纠纷不少是售后公房改革不到位、物业公司市场化进程滞缓等因素导致的。本章旨在基于上海市的实地调查，通过问卷和访谈的方式并结合其他相关资料，对上海闵行区和徐汇区物业管理机制及矛盾纠纷处理的大调解机制进行深入分析。同时，对比上海其他区域的社区治理案例，提出物业管理机制创新和物业矛盾纠纷化解的对策建议，以期通过探索一种适合我国城市社区治理的模式，令小区物业管理得到进一步完善，物业矛盾纠纷得到有效化解，居民满意度得到明显提升。在此基础上，本章提出一种党建引领下、居委会主导的四方互动模式，拟加强业主自我管理、构建社区共治机制，弥补老旧公房小区治理的短板，努力实现党委领导、政府监管、市场主导、社会参与、居民自治、法治保障的社区综合治理格局，加强政府与居民之间的良性互动，提升大调解切实有效预防和减少矛盾纠纷的发生和解决住宅小区中的突出问题的能力，提升人民群众的居住满意度，实现和谐社会的目标。

自2007年9月开始，上海市在政府、党委领导下，联合司法行政部门、综合治理部门、政法委、信访办等各个政府部门，整合各种力量，构建了以人民调解为基础、行政调解为主导、司法调解为保证、社会调解为补充的“四位一体”良性互动的大调解格局，建立了区、镇（街道）、村（居）委、楼组四级大调解工作网络，奠定了大调解机制的基本格局。大调解作为由政府推动和主导、为应对当前频发的社会纠纷和群体性事件而设立的机制，其中涉及为当事人提供的行政调解、人民调解和司法调解都是免费的，运作经费类似传统的人民调解，也由地方政府承担。

至2009年，上海市已经全面推行大调解预防化解社会矛盾的机制。闵行区位于上海市西南角，该区在2007年率先开展社会稳定风险评估制度，由此初步构建了行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制，实现了各类调解主体的有效互动，形成合力。闵行区在2011年3月底共采集上报社会矛盾事件3336件，其中邻里纠纷882件，婚姻家庭纠纷708件，道路交通事故纠纷763件，治安轻伤害案件587件，房地物业、劳动、消费、合同、施工扰民、医疗、村务管理、征地动迁纠纷等396件，已结案3335件，结案率为99%。自从推行大调解机制以来，社会矛盾信息采集更加全面，“区大联动中心”系统运行后，各部门每日受理、处置的各类社会矛盾事件信息通过全区21个“大调解大联动”操作平台实时录入系统，各镇、街道、小区的社会矛盾发生、分布情况，各级各类人民调解组织的日工作量以及新发生的社会矛盾的类型和数量等大调解工作动态在第一时间得到客观、全面的反映，为上级部门掌握实际情况、配置调解资源、指导工作开展提供了科学的决策依据。实行大调解机制后，闵行区的社会矛盾调处解决更加规范，问题解决的满意度也大幅提升。每个通过“区大联动中心”系统结案的个案都必须具备事发时间、事发区域、受理时间、办结时间、处置部门、当事人基本信息、处置结果及人民调解协议书编号八大要素，“区大联动中心”根据个案信息，以随机回访当事人、调取人民调解卷宗等方式进行工作督查，杜绝了受理调解程序不规范、信息采集不完整、统计资料不准确等情况的发生，大大促进了人民调解活动的规范开展。由此可见，大调解在很大程度上可以弥补现行信访制度的不足和加强化解基层矛盾的能力，有利于纠纷的解决和社会的稳定，是一种具有潜在发展力的新机制。闵行区的大调解体系已经形成了纵向对应、横向协同，网格化、全覆盖的应急管理工作网络（见图4-1）。

图4- 1 上海市闵行区的大调解联动工作体系

从图4-1可以看到“区大联动中心”作为受理社会矛盾的重要部门，通过962000民生服务热线和互联网，将市民的纠纷矛盾经“指挥中心”传递到网格化管理中心、相关委办局或者街镇大联动分中心，即区内的13个街镇。分中心认为需要区级层面解决的，就会请求大联动中心安排相关部门协调处置。所有的过程和信息都会在资料库中留存。大调解联动体系显示了调解工作的分工流程和三个支撑层面，即区层面、街镇分中心层面和村居委大联动工作站。可以看出，闵行区的大调解体系是通过一张政务网，把所有的部门连在一起，统一终端。公安的维稳情况、相关委办局的城管信息、各个相关应急部门情况以及正在完善的公共服务信息等相关资料全部放到这个平台上，接受统一的指挥调度和通信联络，大大提升了解决纠纷的效率。据统计，2011年1月至2012年9月，区962000民生热线共受理群众来电59425个，立案55731件，结案53877件，成功结案率为96.67%。[1]大调解工作网络可以把各类纠纷直接从平台上进行处理，极大地提高了解决矛盾的效率。针对突发的应急事件，按照预案进行前期的调度，启动预案进行响应，以防止纠纷的扩大和群体性事件的发生。

在街镇层面，“街道大联动分中心”与城市管理队伍和治安管理队伍共同运行，形成城市事件与治安事件的双向告知和双向考核体系。一旦发现小区内有纠纷，“街道大联动分中心”可以及时处理。若无法解决，则及时上报“区大联动中心”，以防止矛盾纠纷的恶化和扩大，避免群体性事件的发生。图4- 2进一步展示了街道层面大联动的运作机制。

图4- 2 闵行区大调解体系街道层面运行的平台网络

与此同时，上海市也一直致力于提升和完善小区治理。2007年6月，上海市政府办公厅印发了《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划（2007-2009年）的通知》，明确了上海市三年住宅小区综合管理的总体目标、重点任务、保障措施、实施步骤和区（县）政府、房地、城管执法等各相关行政管理部门及专业单位的职责。上海市近年重点针对小区治理中违法违规问题开展集中整治，对违法搭建、违规装修、改变房屋使用性质、群租等行为大力整治，作出行政处罚，责令限期改正。对附有违法建筑并结构相连的房屋在房地产登记部门予以注记，限制其产权抵押和转移登记。同时加强对业委会的管理。根据《物权法》及相关要求，修订了业主大会议事规则、相关管理规约示范文本，并在普陀区、长宁区、闸北区的9个住宅小区试点，进一步探索在街道办事处（乡镇人民政府）、相关管理部门共同指导下，由居民委员会牵头负责的业主大会的组建、换届、运作模式。上海市也制定了与《物权法》衔接的相关政策。推出了《关于贯彻实施中华人民共和国物权法，做好本市物业管理有关工作若干意见的通知》，就业主大会表决业主人数和面积的计算，建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配，以及《物权法》实施后业主大会议事规则、业主公约的修订予以了明确的说明。另一方面就是对维修资金使用的管理。特别针对小区维修资金使用中存在的不规范现象，在全市各区县试点开展维修资金使用的审价、审核和审计，并开发了相应的信息系统功能，通过第三方中介机构和运用信息手段帮助业主把好维修资金使用关。

尽管如此，上海在物业管理和小区治理形式的探索中，与其他改革一样遇到各种矛盾和问题。首先，随着物业商品化的程度越来越高，小区的物业管理和市场化机制水平也面临着更高的要求。物业管理水平直接涉及购房者的核心利益，也是城市基层管理和社会治理的基础。但在住宅小区管理中，突出问题就是物业管理收费难、收费标准不合理、基础设施欠账多、业主自治水平低、行政管理主体之间关系难理顺，导致物业公司与业主委员会的矛盾冲突、居委会与业主委员会的职能交叉、物业公司与居委会之间多头管理等问题。特别在老旧公房小区，由于房屋和设施老化，空间有限导致的停车难、小区环境整治难等关系到业主利益的“急、难、愁”问题。

其次，物业管理的市场化程度仍然偏低，监管机制不健全。虽然我国的房地产市场已经有了巨大发展和变革，但物业行业至今仍未形成有形的市场。特别是在物业管理方的选择、专业服务公司的招标、职业经理人的选聘等方面还未形成健全的市场服务体系和淘汰机制。同时物业服务企业与业主之间的信息不透明，尤其在小区维修资金和公共收支方面，往往缺乏公开透明的主动性，甚至存在“黑箱操作”的现象。缺乏第三方监督管理导致整个物业服务和管理难以得到保障，导致经营出现亏损，出现问题都要找政府兜底，问财政要钱。维修基金的使用、保值和增值以及持续缴纳的机制都未建立起来。而作为最基层的组织——居委会在处理物业公司和业主之间矛盾的时候，也因缺乏明确的法规赋予其指导业委会的职能而陷入争议和困境，往往难以发挥应有的作用。

第三，对物业服务企业认知上的误区和偏差。由于部分业主依然保留了我国传统单位制的住房观念，对业主权利义务关系缺乏认知，对权利的追求和对义务的忽视导致其缺乏社区归属感和公共精神。此外，业主委员会经常被认为是和物业公司平等的竞争主体甚至不如物业公司，但实际上，业主是“雇主”，物业公司是“雇员”，业主有权利从市场上选择和聘用物业公司。如果把物业公司的地位等同或超越业委员会，就容易造成两者之间的冲突。但事实上，物业公司由于经常带有一定行业背景，特别是一些国有物业服务企业，官方气息浓厚，对居民需求回应度差，也会造成它们在运行过程中与市场规范冲突，导致居民不满。

住宅小区物业管理问题及频发的矛盾和纠纷是全球化大城市发展中的普遍性难题，也是我国经济与社会转型中的体制性难题。在我国经济改革和城市化发展过程中，在土地奇缺条件下建设的大量大型多层建筑物住宅区，形成了共有人数众多的复杂产权关系。物业管理涉及业主、物业服务企业、建设单位相互间的关系，也涉及业主团体与其他组织的关系，如开发建设单位、业主及业主委员会、房管、绿化、公安部门、公用事业单位、居委会等多个主体。在物业管理的实践中，还涉及单个业主的利益与业主共同利益的平衡，共用部位、共用设施设备的利用与收益的归属，物业服务的质量，专项维修资金的使用等。在共有关系产生互动的过程中，权利人、使用人、管理人、服务人之间错综复杂的法律关系和社会关系派生出多方主体利益诉求，导致责、权、利关系错乱，最终导致物业管理矛盾重重，纠纷不断。

就住宅小区治理体制而言，小区中多个法定主体的权利来源、利益诉求、组织性质、工作方式关系既有交叉也有缺失和矛盾，这些原因造成小区问题的群体化和结构化困境长期存在。另一方面，以售后公房为主的老旧住宅区，由于历史原因，建设标准不高、设施设备破旧、功能配套不全，而物业维护成本逐渐走高。再加上福利观念的刚性影响，难以从业主处收取维护费用。同时，在原产权单位消失和产权关系不清的状态下，原物业公司被撤、新物业公司不愿进入的现象不断发生，使大量老旧小区处于失管无序的状态，严重影响了社区生活的基本秩序、安全和社会的和谐稳定。

那么，大调解对上海社区中的物业纠纷化解有何作用? 能否提供一种更为有效的预防和化解矛盾的机制? 在实际运行中存在哪些问题? 基于2016年在上海市徐汇区13个街道镇开展的关于物业纠纷和化解机制的抽样问卷调查和其他相关数据，共发放问卷290份，有效样本为287份，有效回收率近98.97%。调研重点针对小区物业管理和物业纠纷化解的现状和问题进行研究分析，通过对街道、居委会相关人员的深度访谈，总结大调解对化解物业矛盾纠纷的作用。对小区物业纠纷处理的研究和对这类矛盾纠纷机制的改进是为建设保障区域内居民生活质量、秩序和安全的基础性制度安排，也是为实现十八大基层社区治理现代化和社会和谐构建的重要内容。特别需要关注的是，把老旧小区的矛盾纠纷纳入物业管理综合治理的举措之中，有必要对症结问题进行重点研究和分析，这对提升整个城市的物业管理水平，预防和化解物业矛盾纠纷极其关键。

[1] 数据来源:上海市闵行区政府调研。