研究背景及现状

一、研究背景

农地非农化是一个全球性现象，全世界的建设用地大约以每年1.2%的速度增加，据联合国粮农组织测算，到2010年，发展中国家（不包括中国）的工业化和城市化将导致2 333平方千米的土地转为非农土地。改革开放以来是我国城市化、工业化水平提高最快的时期，也是农地非农化速度提高最快的时期，1978—2003年共有4.7平方千米的农地转化为建设用地，年均0.29平方千米（陈江龙等，2004）。

虽然目前我国为保障粮食安全正在执行世界上最严格的耕地保护政策，即实行耕地总量动态平衡、土地用途管制、建设用地的年度供应计划，以限制农地过度非农化。但是近年来，随着我国经济持续快速发展，城市化水平不断提高，具体表现为大量农村剩余劳动力涌入城市寻求就业机会，导致城市非农人口比重大幅提高。快速城市化必然伴随着对土地的大量需求，并使城市以空前的速度向广大的乡村地区蔓延，特别是近年来我国各地由于房价暴涨而掀起了一场“房地产热”，更是加大了对城市建设用地的需求。由于城市建设空间基本已经饱和，势必要向城市周边的郊区甚至农村扩展，这就要求地方政府向广大农民征地，通过农地非农化的过程并以土地招拍挂的形式转让给开发商，政府在土地出让中获得了巨大的经济利益，在很大程度上也加速了农地非农化的进程。同时，现代经济高度专业化分工的一个必然结果就是产业集聚的出现，集聚经济带来的规模报酬递增成为现代城市经济发展的一个重要推动力量。为了更好地发挥集聚优势，节约生产要素的运输成本，往往需要把相关产业链的上下游配套产业系统引进，自然也加大了对城市生产用地的需求。

总之，随着现代经济的高速发展，原有城市规模越来越满足不了生产和生活的需要，这个问题在北京市、上海市等大城市特别突出，一个主要的解决办法就是向郊区和农村扩张，通过农地非农化的途径来实现。正如前面分析的那样，城市化进程加速、房地产投资过热、政府政策支持、产业集聚的形成是大中城市农地非农化的重要驱动力，这其中房地产投资与农地非农化两股力量相互作用，有力地推动了房价与地价的螺旋上涨。

二、农地非农化相关研究评述

处于工业化和城市化进程中的发展中国家正面临着大规模的农地流转问题（Healey and Barrett，1990；Healey，1991；Heilig，1994；Ingram，1998；Guy and Henneberry，2000），城市化直接或间接影响着土地利用。城市蔓延是城市化过程中土地利用的典型形式，并使城市创造出更多的农地需求，这些土地将用于工业发展、交通设施、住宅开发等用途（Heilig，1994，1997；Smil，1999），大城市具有很高的人口密度、经济集聚度和外来人口，因而推动了土地价值上升。在城市土地租金明显高于农村土地地租的情况下，吸引了大量农地转为城市土地（Barlowe，1986；Mills and Hamilton，1989；Harvey and Jowsey，2004；Zhou and Ma，2000；Ding，2004；Ho and Lin，2004）。显然，城市化和非农土地利用之间存在着紧密的关系（Lin，2005）。政府业绩评价标准、土地管理模式和地方财政体制是导致农地过度流转的主要动因。工业发展被看作经济增长的主要内容，而经济增长又被当作评价政府管理能力的标准，进而激励地方政府扩大征地规模；在现有的土地管理体制下，对被征土地的补偿仅依据农地的产出来确定，农民的失地补偿费很低，从而助长了低价征地的情况发生；土地出让金是地方财政收入的主要来源，大约占地方财政收入的25%—50%，导致地方政府有强大的冲动去扩大征地规模（Erik Lichtenberg，2005）。Seto and Kaufmann（2003）利用面板数据模型对珠江三角洲城市化的驱动因素进行了研究，其结果表明：珠江三角洲大规模的城市化是由于国际资本流动造成的，外商投资导致了农地的快速非农化。同时，人均资本投资、农业生产率与工业生产率比例偏低、农业工资和收入低下也对这种转化产生了积极影响。

国内学者中，曲福田等（2005）从影响土地资源部门配置的社会经济因素出发，构建了一个农地非农化经济驱动机制的理论分析框架，并应用1995—2001年省级面板数据模型进行实证分析。分析结果表明：人口增长、固定资产投资是农地非农化的主要推动因素；土地利用的比较效益和耕地资源禀赋是农地非农化的基础因素；地方政府的收益以及地方政府的管制应对行为与农地非农化呈正相关关系，而土地的市场化配置程度与农地非农化的面积呈负相关关系。张良悦等（2006）采用中国264个地级市面板数据模型对城市化进程中农地非农化的需求因素进行了分析。在控制城市人口规模变量的基础上，发现各地房地产开发、以经济发展和公共产品提供为内容的城市竞争形成了农地非农化的压力；高校园区扩张、开发区热和土地出让收入不仅是城市化土地需求的重要因素，而且在一定时期内具有递增作用，表明了我国城市化进程中农地非农化具有明显的政府驱动。杨志荣、吴次芳（2008）比较了制度收益与发展收益对长江三角洲地区农地非农化进程的影响，通过把非农土地面积纳入柯布-道格拉斯生产函数，回归结果表明：经济发达地区农地非农化进程表现为制度驱动型，制度收益是驱动地方政府过度推进农地非农化进程的主要因素。

综上所述，国内外学者在研究农地非农化的影响因素时，大多采用多城市的面板数据模型，但是在解释变量的选取上却有很大不同，除了城市人口是共同的解释变量以外，在其他变量的选择上却很少达成共识。有的强调政府的推动作用而加入了土地出让金和财政缺口等变量，如张良悦等（2006），还有的更多地强调土地市场机制作用而采用了耕地资源禀赋、土地市场化程度等指标，如曲福田等（2005）。他们存在的一个共同缺点是忽略了农地非农化的经济因素。事实上，农地非农化进程在很大程度上是由于经济的高速发展，大量的农民工到城市中寻求就业机会，刺激了对新增住房的需求。同时大规模的产业集聚的形成，相关配套产业链上的企业的引进，进一步加大了对厂房的需求，这些都迫使城市向周边地区的郊区和农村扩张，通过农地非农化进程满足经济迅速发展对生产和生活的建设用地需要。因此本书中加入了更多的经济变量进行回归，如产业集聚、房地产开发投资等，同时前人研究很少从理论上深入分析大中城市在农地非农化进程中驱动因素的差异，本书将借助空间经济学中的“需求关联循环累积因果关系”，深入地分析产业集聚的不同程度对农地非农化进程的影响，同时对大城市和中等城市在农地非农化过程中的主要驱动力进行了有效区分。此外，还考虑了以往研究中忽略的城市非农人口变量的内生性问题，利用工资总额作为工具变量进行两阶段最小二乘回归，从而保证了结果的稳健性。

之所以本书要以农地非农化的驱动机制为切入点，是因为在中国目前这种城乡二元土地所有制体系中，城市土地归国家所有，农村土地归村民集体所有。在城市土地开发待尽的时候，自然需要向周边的农村扩张。但是我国目前这种城乡二元土地制度中，土地开发商不能直接向农民买地，只能通过政府先向农民征地，然后政府在土地一级市场上以招拍挂方式出让给开发商，中间必须通过政府先征后卖的农地非农化过程完成土地使用权的转变。农地非农化在一定程度上代表着以房地产公司为代表的城市土地开发商对农用土地的需求，在土地供给短时间保持不变的情况下，农地非农化进度越快，代表着城市土地需求越大，因而地价也越高。而土地需求作为人们对住房的引致需求，在很大程度上又受房地产投资为主的这些影响农地非农化进程的住房需求推动，而且两者相互作用，从而导致了房价与地价的相互攀升。下面本书就从分析农地非农化进程的影响因素入手，研究农地非农化进程是如何在我国深入开展下去的。