联合国制裁的新发展

自1966年对南罗德西亚实行制裁以来，联合国先后对南非、伊拉克、前南斯拉夫、利比亚、利比里亚、索马里、柬埔寨、海地、安哥拉、卢旺达、苏丹等国家和实体实施了制裁。制裁这一集体安全武器库中的有效武器，在维持、恢复国际和平与安全的实践中，发挥了重要的、不可替代的作用。在冷战期间，联合国实施过两次制裁。一次是1966年对南罗德西亚实行制裁，另一次是1977年对南非实行强制性的武器禁运。冷战结束后，随着大国合作的加强，联合国实施制裁的次数大幅增加。从联合国近年来的制裁实践来看，出现一些新的发展变化，这标志着联合国制裁制度的日益成熟。

（一）建立制裁监测机制

联合国制裁的具体执行者是各会员国，因此有效地执行制裁需要有专门机构的监测。

联合国对安盟实施制裁头六年中，国际社会在很大程度上对制裁不予理睬。2000年4月18日安理会通过第1295（2000）号决议：“强调关切第864（1993）号、第1127（1997）号和第1173（1998）号决议规定对安盟采取的关于军火和有关物资、石油和石油产品、钻石、资金和金融资产以及旅行和代表机构的措施遭到违反，……3.请秘书长设立一个监测机制，由至多五名专家组成，自实际运作之时起为期6个月，负责就违反第864（1993）号、第1127（1997）号和第1173（1998）号决议所载措施的指控收集其他有关情报并调查有关线索，……并定期向制裁委员会报告，……以期改进对安盟采取的措施的执行，还请秘书长在本决议通过后30天内商同制裁委员会任命在监测机制内任职的专家。”

安理会依据上述决议，成立了一个专家监测小组以加强对各国执行制裁决议情况的监督。2000年7月11日专家监测小组成立，其任务期限五度延长。

目前实行的大多数制裁，包括对“基地”组织/塔利班、科特迪瓦、刚果民主共和国、利比里亚、索马里和苏丹的制裁，都有监测安排。这些专家监测小组对发现和纠正违反制裁的行为，对实现制裁进一步得到遵守的总体目标，作出了宝贵贡献。

2004年，“威胁、挑战与改革”高级别研究小组的题为“一个更安全的世界：我们的共同责任”的报告中提出：“当安全理事会实施一项制裁制度——包括武器禁运时，应当作为常规设立监测机制，并且向这些机制提供必要的权威以及进行高质量、有深度的调查的能力。”^[3]

2006年《安全理事会制裁的一般性问题非正式工作组的报告》指出：“建立制裁监测机制是安全理事会制裁制度的一大创新，有助于更加有效地执行制裁。这些机制通过在受制裁影响的国家开展调查，使人们明确了解定向制裁、包括武器禁运的执行情况以及违反制裁的各种可能途径。这些机制有助于人们了解在更系统地遵守制裁方面的障碍的性质和范围，从而增强联合国完善和强化定向制裁措施的总体能力。”^[4]

（二）对拒绝执行制裁决议的会员国采取制裁措施

在联合国对南罗德西亚实施经济制裁的过程中，南非和葡萄牙两国政府公然拒绝执行安理会的制裁决议。但安理会对此只是通过一些谴责南非和葡萄牙的决议，1972年安理会通过第320（1972）号决议“谴责南非和葡萄牙拒绝同联合国合作，遵守并执行对南罗德西亚的制裁”；1973年安理会通过第333（1973）号决议“谴责南非和葡萄牙明显地违反联合国宪章，坚决拒绝同联合国合作，以切实遵守和执行对南罗德西亚的制裁”。安理会并未对两国采取任何实质行动。

依《联合国宪章》第二十五条规定：“联合国会员国依宪章之规定接受并履行安理会之决议。”各会员国执行安理会的制裁决议是其必须承担的宪章义务。违反制裁义务就是违背宪章义务。因此对违反制裁义务的国家，安理会应有所作为。

安理会1990年9月通过第670号决议中规定：“如有一国或其国民或通过其领土，规避第661号决议和第670号决议的规定时，安理会将考虑对该国采取措施，以杜绝这类规避行为。”

2000年7月5日安理会通过了第1306号决议：“决定所有国家应采取必要措施，禁止直接间接将一切未加工钻石从塞拉利昂进口到本国境内。”

但利比里亚并未遵守该制裁决议。2000年12月联合国专家小组有关塞拉利昂的报告得出结论认为：钻石是塞拉利昂反政府武装——革命联合阵线的主要和基本收入来源，联阵的钻石大部分通过利比里亚运离塞拉利昂，没有利比里亚政府最高级官员的允许和参与这类非法贸易就无法进行。

安理会2001年3月7日通过第1343号决议，如果利比里亚政府在两个月内未满足安全理事会规定的要求，即要求利比里亚政府立即停止支持塞拉利昂联阵和该区域的其他武装叛乱集团，将要求所有国家采取必要措施“阻止直接间接从利比里亚进口一切未加工钻石，不论这种钻石是否原产于利比里亚”。

“威胁、挑战与改革”高级别研究小组在其报告中就提出：“对已经查明而且长期存在的违反行为，安全理事会应当对那些破坏制裁者实施二级制裁。”

（三）尽可能减少对被制裁国人民的伤害

制裁往往对被制裁国的发展造成严重影响。被制裁的这些国家，经济无一例外在相当长一段时间内受到沉重打击，外资纷纷撤出，旅游、贸易等发展受到影响，人民生活水平普遍下降。制裁在削弱被制裁国的经济实力的同时，也直接威胁着被制裁国人民的福利及生存。联合国于1990年至2003年对伊拉克实施的全面经济制裁是一典型事例，联合国长期严厉的经济制裁使伊拉克人民处于半饥饿状态，健康状况日益恶化，并导致婴幼儿死亡率的急剧上升。联合国全面的经济制裁给伊拉克平民带来极大的人道主义灾难。伊拉克的无辜平民成为被经济制裁的牺牲品。

1997年，经济、社会和文化权利委员会指出：“委员会注意到，制裁几乎每次都对《经济、社会、文化权利国际公约》所承认的权利造成巨大影响。例如，制裁往往在很大程度上造成食品、药品和卫生用品的供应中断，威胁到食物的质量和清洁饮用水的供应，严重干扰基本的卫生和教育系统的运转，并削弱了工作权。”^[5]

如何尽量减少因制裁而给被制裁国人民带来的痛苦，努力将制裁造成的副作用减少到最低限度，是联合国必须认真解决的问题。否则制裁会与联合国保护人权的宗旨相背离。而且当制裁的实际后果主要是由无辜的人民承担时，不但难以达到制裁的预期效果，相反还容易引起人民的仇外情绪。英国学者詹姆斯·马亚尔指出：“制裁被用来对付那些不惜长久霸占权力，让其长期遭受苦难的人民承受代价的暴政政府时，它们似乎更有可能造成事与愿违的结果。伊拉克和南斯拉夫的事例说明，尽管制裁毫无疑问会提高违背国际共同体的成本，但是它们也为相关统治者提供了有利的宣传借口，后者得以将他们的人民的经济困境谴责为外国侵略者所为。”^[6]

为尽量减少因制裁而给被制裁国人民带来的痛苦，安理会在制裁决议中规定人道主义例外。1968年安理会通过第253号决议：“决定联合国所有会员国不应将任何投资资金或任何其他财政或经济资源供给南罗德西亚非法政权或南罗德西亚境内之任何工商业或公用事业、包括旅游业；并应防止其国民及其领土内其他任何人将任何资金或资源供给该政权或任何企业，及将任何其他资金汇给南罗得西亚境内之个人或机构。但用于购买医药、人道、教育或新闻用途的款项不在此限，在特殊人道情形下，食品也不在此限。”

1992年联合国通过第748号决议：“所有国家均应拒绝准许任何目的地为利比亚领土或从利比亚领土起飞的飞机在本国领土起飞、降落或飞越，除非制裁委员会以重大人道主义需要为由批准该次飞行。”

1992年5月30日，安理会通过第757号决议，对南联盟实施全面的经济制裁，禁止一切商品或产品输入该国家，同时又在该决议中规定，已通知制裁委员会的专为医疗目的的用品和食物不在禁止之列。

安理会于1995年通过第986号决议：“关注伊拉克人民严重的营养和健康状况及这种状况有进一步恶化的危险，深信有必要作为暂时措施，向伊拉克人民提供人道主义必需品，直到伊拉克履行安全理事会各项有关决议……授权各国，虽有1990年8月6日第661（1990）号决议第3（a）、3（b）和4段及其后各项有关决议的规定，准许进口原产于伊拉克的石油和石油产品，包括与此直接有关的金融及其他必要交易，足以产生每90天共计不超过10亿美元的款额”，用于购买人道主义物资和其他用途。

2006年10月14日安理会通过第1718（2006）号决议：“所有会员国都应采取必要措施，防止委员会或安全理事会指认的对朝鲜的核相关、弹道导弹相关和其他大规模杀伤性武器相关计划的政策负责，包括支持或推动这些政策的人及其家属入境或过境。”该项制裁的例外是：“委员会逐案认定，出于人道主义需要，包括为履行宗教义务之目的，此类旅行是合理的。”

近年来，为使制裁变得既有效又人道，逐渐形成了所谓“聪明”制裁。

1995年安理会5个常任理事国大使致信安理会主席，认为安理会制裁应“减少对受制裁方弱势群体的出乎意料的消极影响”。联合国秘书长安南也多次强调：“未来制裁制度的设计应尽量诱导被制裁方遵守安理会决议，同时尽量减少制裁对平民、邻国和其他受影响国家的不利影响。”1998年秘书长在《关于联合国工作的年度报告》中，正式使用了“聪明制裁”一词，“我欣见对政权而不是对人民施加压力并因此减少人道主义损害的‘聪明制裁’的概念正日益得到会员国的支持”^[7]。1999年秘书长在《关于联合国工作的年度报告》中指出：“人们日益认为，安理会授权制裁的规划和实施办法需要改善，制裁给平民带来的人道主义代价要尽可能减少。要做到这一点，可以按所谓‘聪明制裁’的倡导者所敦促的那样，更有选择地选定制裁目标；以及在安理会决议中直接规定经过深思熟虑的适当的人道主义例外情况。”^[8]

所谓“聪明制裁”就是把有限的制裁范围和制裁重点放在特定主体上，如统治阶层、官方机构、特定的经济实体或个人，从而提高制裁的精确度，尽量减少对“弱势群体”和第三方的消极影响。其主要内容包括金融制裁、武器禁运和旅行制裁；其最大特点是制裁的“针对性”，故“聪明制裁”又称“瞄准目标的制裁”。

如2004年3月12日安理会通过第1532（2004）号决议：“决定，为防止利比里亚前总统查尔斯·泰勒其直系亲属，特别是朱厄尔·霍华德·泰勒和小查尔斯·泰勒、前泰勒政权的高级官员或经制裁委员会认定的其他亲密盟友或同伙使用侵吞的资金和财产干涉利比里亚和该次区域和平与稳定的恢复，所有国家，在本决议通过之日或其后任何时候，境内如有由查尔斯·泰勒、朱厄尔·霍华德·泰勒和小查尔斯·泰勒和（或）经制裁委员会认定的其他人所拥有或直接间接控制的资金、其他金融资产和经济资源，包括由他们中任何人或经委员会认定代表他们或按他们指示行事的人拥有或直接间接控制的实体所拥有或直接间接控制的资金、其他金融资产和经济资源，均应毫不迟延地冻结所有此类资金、其他金融资产和经济资源，并确保本国国民或本国境内任何人均不直接间接向这种人或为这种人的利益提供此种或任何其他的资金、其他金融资产和经济资源。”

在安哥拉和塞拉利昂，钻石交易是反叛集团争取安哥拉彻底独立全国联盟和革命联合阵线的经费来源，而这两个反政府组织都在采取违背国际社会在两国恢复和平宗旨的行动。1998年6月12日安理会第1173（1998）号决议：“决定所有国家应采取必要的措施：禁止在其境内直接、间接从安哥拉进口未经团结政府原产地证制度管制的任何钻石。”2000年7月5日安理会通过了第1306号决议：“表示关切钻石非法贸易起到加剧塞拉利昂境内冲突的作用……决定所有国家应采取必要措施，禁止直接间接将一切未加工钻石从塞拉利昂进口到本国境内。”安理会对安哥拉、塞拉利昂实行的钻石制裁就是聪明制裁的体现。