三、联合国制裁的实践
诞生于六十多年前的联合国制裁机制必须要跟随国际关系的各种变化而逐渐发展，才能具有持久的生命力。纵观联合国制裁的实践，它不仅是对《宪章》条文的实施，也是对《宪章》精神的弘扬。
（一）大会与安理会权力的有机协调
大会与安理会共同担负着维持国际和平与安全的责任，其间权力尚无发生冲突的实例。[138]《宪章》第12条不仅没有适用的机会，而且其效力在联合国体制中正逐渐减损。“即使是在安理会对某事项正在积极处理时，大会也作出建议。如果安理会当时不能实际行使其职权，或者决议受到否决权的阻碍，大会认为它可自由地提出建议，只要是大会建议与安理会决议不直接冲突。”[139]可以认为，对大会权力程序上的限制已通过联合国实践演变为实质上的限制。无论安理会是否正在处理有关争端或情势，只要大会建议与安理会决议不相冲突，大会权力即不受限制。
实践表明，大会职权得到安理会的充分尊重；安理会职权得到大会的积极补充；两者之间完全可以实现有机协调。例如，针对1976年7月印度尼西亚兼并东帝汶为其第27个省的事件，大会拒绝了印度尼西亚的权利主张，因为该地区的人民没有能够自由行使自决权；大会并继续视东帝汶为非自治领土（non-self-governing territory）。[140]安理会的反应与大会类似，其决议也确认了东帝汶的自决权并呼吁印度尼西亚撤离。[141]2002年5月20日零时，东帝汶经过约两年半的联合国托管后正式独立；9月27日成为联合国会员国。[142]
1950年《联合一致共策和平》（the Uniting for Peace）决议可能成为大会与安理会职权发生冲突的根源。“此项决议的内容，不仅从程序上逾越了宪章第11条和第12条所作的限制，而且从实质上扩大了宪章为大会所规定的职权。”[143]但实际上，该决议并未导致大会与安理会间的任何对抗。在20世纪60年代之前，大会曾对刚果事件，匈牙利事件和苏伊士运河问题、南非问题、安哥拉问题、突尼斯问题、纳米比亚问题、塞浦路斯问题等使用过1950年决议规定的权力，但实际效果都不大。[144]1970年12月16日大会通过的《加强国际安全宣言》[145]，及此后的若干决议都不断呼吁加强安理会的作用。随着冷战缓和、国际合作加强乃至冷战结束、安理会日益恢复活力，大会不怎么愿意行使这项权力了，而是将权力重新交给了安理会。
（二）安理会制裁对《宪章》的适用
1.对《宪章》条文的援引。《宪章》第39条、第41条和第42条是安理会强制行动的直接法律依据，但安理会决议大多不引用《宪章》的具体条文，而是概括性地援引《宪章》第七章。“当安理会根据第七章采取行动时，它的路径（approach）通常是灵活的、而不形式化的；它通常不指明其所依据的宪章的具体条文。”[146]“安理会的实践反映了明显的倾向性，即一般性地援引第七章而不是第39条。”[147]罕见的例外是1987年关于两伊战争（1980—1988）以及1990年关于伊拉克入侵科威特的安理会决议。在有关的两项决议中，安理会根据《宪章》第39条断定了和平之破坏的情势存在，并根据第40条指示了临时办法。[148]新近的例子是伊朗核问题。安理会决议既根据第40条指示了临时办法[149]，也明确援引了第41条以决定强制措施[150]。
2.对情势的断定。依《宪章》第39条对“和平之威胁”、“和平之破坏”或“侵略行为”的断定是安理会决定采取强制行动的必要前提。[151]实践中，安理会更喜欢使用“和平之威胁”而很少使用另外两个术语。“安理会特别不愿意断定有侵略行为发生……它通常也不愿意指名道姓地谴责某一国家。它有点儿愿意认定破坏和平的行为……然而，它通过了许多断定和平之威胁存在的决议。”[152]安理会不愿意提及和平之破坏或者侵略行为的原因，可能在于，无论是和平之破坏还是侵略行为都是严重的国际不法行为，是公认的国际罪行。[153]它不仅会成为安理会行动的理由，也是世界各国集体自卫的理由，还是追究有关人员国际刑事责任的理由。安理会不希望在行动之初，就肯定如此广泛的、不一定能够实现的法律后果，也不愿意因此而承担采取措施的责任。[154]“安理会的成员国出于国家战略利益或与邻国关系的考虑，也不愿意这样做。这样的指责还会损害安理会斡旋的角色或与之相冲突，因为斡旋无法在不偏不倚的基础上进行。”[155]另一原因在于，国际法没有对“和平之威胁”作出定义，安理会因此可保留更灵活的行动自由。“安理会不愿意使用‘和平之破坏’和‘侵略行为’的表述，而广泛使用‘和平之威胁’。这一表述不大可能作为法律术语进行定义，并给安理会留下了相当广阔的自由裁量空间。”[156]安理会对“和平之威胁”的自由裁量（discretion）权得到了国际社会的公认。《宪章》的准备资料（travaux preparatoires）表明，和平之威胁的实质在于安理会完全的自由裁量。[157]美籍奥地利国际法学者汉斯·凯尔森直截了当地指出:“关于什么构成‘和平之威胁’的决定，完全在安理会自由裁量的范围之内。”[158]安理会在行使自由裁量权时，常常受到政治因素的影响，因而可能是“不可预见的和武断的”[159]。
3.自由裁量权的限制。安理会的自由裁量权不是没有任何限制的。[160]这不仅是因为安理会是国际法主体——联合国的一个机关，而且是因为《宪章》的条约性质。更重要的是，现代国际法中已形成了许多强行法规范。所以，《宪章》的宗旨和原则以及一般国际法所施加的限制，应当为安理会所遵循。[161]“从定义角度，联合国的法律框架反映了合法原则（the principle of legality）的适用。该原则反映了安理会遵守所谓的‘高级规范’（higher norms）的义务……而且，安理会受到宪章关于其职责和权力的更具体的规则的约束，即在职权范围内（intra vires）行事。”[162]所谓“高级规范”是指，《宪章》中编纂的、或者习惯国际法中存在的国际法原则和规则，强行法（jus cogens）规范和“对一切”义务（obligation erga omens）。[163]
安理会断定“和平之威胁”的实践也反映了其自由裁量权的限制。为作出“和平之威胁”的断定，安理会采取双重策略（double strategy）。“它运用一国境内的情势对国际关系的影响，来认定国内情势本身属于宪章第七章的范围。”[164]只有在国内情势对国际关系产生影响，即威胁地区、区域或者国际和平与安全时，安理会才会作出“和平之威胁”的断定。“虽然冷战后时代和平之威胁主要来自于国内，仍然是它们对国际关系的影响而不是它们的根源对于断定和平之威胁之存在具有决定性。这意味着，安理会断定和平之威胁之存在的自由裁量权不是不受限制的。”[165]
（三）安理会制裁的适用情势
安理会在涉及以色列、南非和南罗德西亚（Southern Rhodesia，今津巴布韦）等的武力行动问题上作出过“侵略行为”的断定。安理会决议强烈谴责:以色列对突尼斯领土犯下的武装侵略行为[166]；南非对安哥拉的无端侵略行动[167]；南非对博茨瓦纳的无端无理侵略行动[168]；南罗德西亚对赞比亚的侵略行为[169]。安理会在下述战争问题上断定过“和平之破坏”:1950年朝鲜战争[170]、1990年海湾战争[171]、1982年英阿马岛之战[172]和1980—1988年两伊战争10〇。有学者对此提出不同意见，认为安理会只把海湾战争的情势断定为“和平之破坏”，安理会从未依第39条作出过“侵略行为”的断定。在其他情形下，安理会决议虽然使用过相关措辞，但并没有同时作出第41条规定
10〇关于两伊战争的安理会决议主要使用“危及国际和平与安全”的措辞，See UN Doc.S/RES/514（1982），S/RES/522（1982），S/RES/582（1986），S/RES/588（1986）．直到1987年才使用了“确实破坏了和平”的表述。See UN Doc.598（1987）．的制裁措施。[173]的确，受冷战时期美苏对抗的影响，安理会有时可能只对情势作出断定，而未能采取制裁措施。例如，对以色列就没有采取过制裁措施，对南非也仅是就其种族隔离政策进行过制裁。
虽然“和平之破坏”或“侵略行为”都可以成为安理会采取制裁措施的情势依据，但实践中“和平之威胁”才是最主要的理由。
1.在较短时间内可能引发国际武装冲突的情势。安理会职权下的“和平”应当理解为消极和平（negative peace），即国家间不存在战争或武装冲突的状态。[174]安理会的职权也应限于避免或消除国家间的武装冲突。因此，在较长时间内才可能导致武装冲突的情势，如经济、社会、环境等引起的安全问题，不是安理会的首要任务，而应主要由联合国大会或经济及社会理事会通过其职权的行使，促进国际间公共福利或友好关系以及国际经济及社会合作的实现。[175]1992年1月31日，安理会主席发表声明:“经济、社会、人道主义以及生态领域等非军事的不稳定来源构成了对和平之威胁。通过适当机关开展工作的联合国会员国整体，需要对这些事项的解决给予最优先的考虑。”[176]该声明说明，虽然安理会对积极和平（positive peace）亦负有责任，但不是主要的和惟一的责任。
2.不限于国家间冲突，可包括国内情势。《宪章》第39条并没有将“和平之威胁”限于国家之间的情势，安理会的制裁实践自始也没有遵循这样的限定。针对1965年11月南罗德西亚白人种族主义政权单方面宣布独立事件，安理会认为，南罗德西亚非法当局宣告独立所造成的情势的继续终将构成对国际和平与安全之威胁。[177]此后的大量实例，如南非、安哥拉、索马里、卢旺达、前南斯拉夫、海地、柬埔寨等地的情势，都证明了安理会对“和平之威胁”的断定深入地涉及国内冲突。事实上，“二战”后国家间的武装冲突已不是和平与安全问题的主流。除英阿马岛之战、两伊战争、海湾战争等少数例子外，安理会断定的“和平之威胁”大多是关于国内情势的。
3.威胁和平的国内情势。《宪章》第2条第7款不干涉内政原则不妨碍第七章内执行办法之适用。这一规定为安理会就国内情势作出“和平之威胁”的断定奠定了合法性基础。实践中，构成“和平之威胁”的国内情势包括如下几个方面:
第一，种族主义政权。除对南罗德西亚的制裁外，安理会还将南非种族隔离政策断定为和平之威胁。[178]第二，内战。例如，1993年关于波黑战争和关于安哥拉内战的安理会决议。[179]第三，暴政。例如，1991年关于伊拉克政府大规模镇压和驱逐库尔德人（Kurds）和什叶派（Shiite）穆斯林的安理会决议。[180]第四，种族冲突。例如，1994年针对卢旺达胡图族（Hutu）政府军屠杀图西族（Tutsi）平民的安理会决议。[181]第五，颠覆民主政权。例如，1993年针对海地民选政府、1997年针对塞拉利昂民选政府被军事政变推翻的安理会决议。[182]第六，政府瘫痪。1969年开始执政的军人政权于1991年垮台，内战爆发、政府机关停止工作，索马里陷入混乱之中。[183]“这些事态发展的累积的效果，以无政府、大规模人权虐待（abuse）、大范围饥饿（由于干旱而加重）为特征，促使安理会采取行动。”[184]第七，武器扩散，特别是，核、生物和化学武器（核生化武器）的扩散问题。安理会于2004年通过第1540号决议，对所有国家规定了具有约束力的义务，各国应不向企图开发、获取、制造、拥有、运输、转移或使用核生化武器及其运载工具的非国家行为者提供任何形式的支持，并应建立国内管制，以防止核生化武器及其运载工具的扩散，包括对相关材料建立适当管制。决议并设立了任期两年的1540委员会。[185]2006年关于朝鲜核问题的安理会决议重申核生化武器及其运载工具的扩散对国际和平与安全构成威胁，深为关切朝鲜声称进行的试验已加剧该区域内外的紧张局势，认定因此存在对国际和平与安全的明显威胁。[186]关于伊朗核问题，安理会虽然根据《宪章》第七章采取了非武力行动，并一再强调伊朗核计划的扩散危险以及安理会维护国际和平与安全的首要责任，但是一直没有明确指出伊朗的行为构成和平之威胁，而只是呼吁伊朗遵守《不扩散核武器条约》和安理会有关决议。[187]第八，恐怖主义。自1999年以来，安理会在这方面通过了许多决议。[188]安理会并设立了反恐怖主义委员会作为其附属机构。[189]
分析表明，前六种情形均伴随着系统地和大规模地侵犯人权和违反国际人道主义法的情势。“安理会依宪章第39条作出的绝大部分断定是国内武装冲突的结果，特别是伴随着这些冲突的、系统地和大规模地侵犯人权和违反国际人道主义法的结果。”[190]第七、八种情形通常被认为是人类面临的新的安全威胁，虽然早已有之，但冷战结束以来为安理会倍加关注。
4.索马里海盗和武装抢劫（劫船）情势。索马里过渡政府不仅无力控制国内各反对派武装，而且也无力保证其领海和沿岸公海的安全。2005年6月27日，世界粮食计划署（以下简称“粮食署”）为索马里海啸灾民运送粮食的船舶被海盗劫持，直至10月4日才被释放。10月12日，索马里海盗再次劫持粮食署的运粮船。粮食署被迫暂停由海上运送粮食。2007年5月21日，在当年至少有5艘运粮船遭劫持后，粮食署呼吁国际社会联手打击索马里水域附近出没的海盗。7月10日，国际海事组织和粮食署联合发出打击海盗的呼吁。[191]2007年11月到2008年6月期间，法国、丹麦、荷兰和加拿大等国的海军护卫舰先后受雇对粮食署的运粮船提供护航。[192]2008年6月2日，在索马里海盗日益猖獗的情况下，经国际海事组织、粮食署和国际社会的一再呼吁，安理会通过决议，“认定索马里领海和索马里沿岸公海的海盗和武装劫船事件加剧索马里的局势，而该局势继续对该区域的国际和平与安全构成威胁”[193]。安理会认定索马里海盗和武装劫船事件构成和平之威胁的基础在于，它“严重关注海盗和武装劫船行为对迅速、安全和有效地向索马里运送人道主义援助物资，对海上商业航线安全以及对国际航运构成的威胁”[194]。这是安理会第一次对海盗和武装劫船事件作出“和平之威胁”的性质认定。从索马里领土主权的角度看，安理会上述认定的特殊性在于:其决议同时涉及了一国境内外的情势。海盗发生于公海，而武装劫船行为发生于索马里领海。
（四）安理会制裁的适用对象
经过对安理会决议及其实践的考察，可以发现，冷战期间，安理会只对南非和南罗德西亚进行过制裁；冷战之后，“安理会对以下国家实施了制裁:伊拉克、前南斯拉夫、利比亚、海地、利比里亚、卢旺达、索马里、安哥拉全面独立民族联盟（安盟）驻安哥拉的军队、苏丹、塞拉里昂、南斯拉夫联盟共和国（包括科索沃）、阿富汗、埃塞俄比亚与厄立特里亚”[195]。新近的例子是2006年10月和12月以来分别对朝鲜、伊朗实施的制裁。[196]
除了对国家实施制裁外，安理会的制裁对象还包括非国家实体（nonstate entities）。“《宪章》第41条对制裁的针对者没有规定任何限制。”[197]安理会强制行动的对象自始也不限于国家。例如，安理会制裁的第一个对象就是南罗德西亚单方面宣布独立的白人种族主义政权，而当时的南罗德西亚被联合国大会1962年6月28日的决议宣布为《宪章》第十一章范围内的非自治领土。[198]“迄今，安理会援引宪章第七章实施的第41条下的制裁，针对12个国家（……）和5个非国家实体或集团（南罗德西亚少数人政权、安哥拉全面独立民族联盟UNITA，波黑塞族Serbs、位于阿富汗的塔利班Taliban、在刚果民主共和国北基伍North Kivu、南基伍South Kivu和伊图里Ituri境内活动的一切外国和刚果武装集团和民兵，以及不是《包容各方的全面协定》the Global and All-inclusive Agreement缔约方的集团）。”[199]在柬埔寨问题上，安理会谴责红色高棉（Khmer Rouge）不遵守1991年巴黎和平协定（Paris Peace Agreements）的行为，并对不遵守协定者占领的地区实施了石油禁运。[200]在卢旺达、塞拉利昂、刚果（金）[201]和利比里亚等问题上，安理会对非法武装实施了武器禁运、旅行限制、资产冻结等制裁措施。[202]
对于恐怖主义组织，安理会既有一些不针对特定实体的一般意义上的反恐决议，谴责“一切恐怖主义行为，不论其动机为何，发生在何处，由谁干出”，强调“一切形式和表现的恐怖主义是对和平与安全的最严重威胁之一”，是“不可辩解的犯罪行为”。[203]也有一些指向特定恐怖组织或其关联者的决议。在这些决议中，安理会除重申了前述内容外，还明确“谴责基地组织、乌萨马·本·拉丹、塔利班及其他与之有关联的个人、团体、企业和实体不断多次实施恐怖主义罪行，其目的是造成无辜平民和其他受害者死亡，财产损毁，引起重大不稳定”[204]。安理会并根据《宪章》第七章对恐怖组织采取了制裁措施。
（五）安理会制裁的适用措施
《宪章》第41条列举的制裁措施不是穷尽的（exhaustive）。“经过发起国简短的争论，期望中的条款是对非武力措施不完全列举的意见得到了1945年旧金山会议的接受。”[205]实践中，安理会的强制执行行动（enforcement action）也未受第41条的限制。例如，安理会可以决议设立特别国际军事法庭[206]，也可以向国际刑事法院的检察官提交显示一项或多项犯罪已经发生的情势[207]，设立联合国赔偿委员会处理因伊拉克非法入侵和占领科威特产生的权利请求及支付赔偿等问题[208]。所以，“这种列举并不能被认为是对安理会权力的限制”[209]。
安理会的实践表明:“最经常采取的制裁包括禁止进出口、禁止服务、禁止资金流动、冻结资金和财产、禁止空中、海上和陆地交通，断绝或减少外交或其他官方关系、限制人员流动。”[210]有些措施，如“邮、电、无线电”的停止，迄今未使用过。“停止邮、电、无线电的可行性不时遭到成员国的挑战，这种断绝还没有发生过。”[211]有些措施，如对特定人员的旅行限制，则是第41条没有明文规定的。
1.经济制裁（economic sanction）。国际法学者们通常认为，经济制裁是以引起制裁目标国（target state）的经济损失为目的的措施。《宪章》第41条列举的“经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止”都属于经济制裁的范围。美国哥伦比亚大学国际法教授劳瑞·达姆罗琦（Lori F.Damrosch）从美国国家立法的角度对经济制裁进行了分类:“对特定货物或一切货物的出口或进口限制，财产封锁，中止或终止外国援助，拒绝给予利益或计划，如贸易优惠或贷款资格。”[212]这些措施在联合国制裁的实践中都曾使用过。
（1）对南罗德西亚（今津巴布韦）的制裁。这是联合国历史上依《宪章》第41条采取强制性集体制裁的第一个实例。[213]1965年11月20日，安理会促请各会员国停止供给武器、设备、军事器材给非法政权，并竭力断绝与南罗德西亚的一切经济关系，包括石油及石油产品之禁运。[214]1966年12月16日，安理会决议要求会员国应防止南罗德西亚的石棉、铁砂、铬、生铁、糖、烟草、铜、肉及肉制品、生皮和皮革输入其领土；防止其国民或其领土内将武器、弹药、军用飞机和军用车辆以及制造和养护武器弹药的设备和材料售给或运往南罗德西亚。[215]1968年5月29日，安理会决议将制裁范围扩大到除医药、教育设备及资料出版物、新闻资料、食品等以外的一切进出口商品或产物。[216]1976年4月6日，安理会进一步加强制裁，将制裁范围扩大到南罗德西亚境内的一切进出口保险，或对该领土内的任何产品或财产的保险，拒绝给予在南罗德西亚进行的任何工、商企业和公用事业以商号、商标或注册图案的权利。[217]1977年5月27日，安理会再次扩大制裁范围，禁止非法政权动用或转移位于会员国领土内的资金（专为养恤金目的的除外）。[218]1979年12月，津巴布韦成立前夕，安理会取消了制裁措施。[219]
就经济制裁而言，安理会对南罗德西亚的制裁有以下特点:第一，根据情势的需要，制裁的广度和深度逐步加重（progressively tightened），具有循序渐进的特征。第二，由选择性制裁（selective sanction）发展为全面制裁（comprehensive sanction）。[220]第三，虽然采取了全面制裁并规定了一些豁免（exemption），但未对人道主义影响给予充分考虑。[221]
（2）对伊拉克的制裁。始于1990年的对伊制裁是冷战后国际社会强制性集体制裁的第一个重要实例。“1990年对伊拉克入侵科威特的集体反应标志着经济制裁新时代的来临。”[222]与对南罗德西亚的制裁不同，对伊拉克的制裁一开始就接近于全面制裁，包括贸易禁运:阻止原产于伊拉克或科威特境内的任何商品和产品出口，阻止任何商品和产品（不包括纯为医疗目的的用品和人道主义情况下的食物）输入伊拉克或科威特境内；金融制裁:禁止向伊拉克政府和伊拉克或科威特境内的任何商业、工业或公用事业机构提供任何资金或任何其他财政或经济资源。[223]1990年9月25日，安理会加重了制裁，将原适用于船舶的贸易禁运扩大到一切运输工具，包括飞机，即进行海、陆、空的全面封锁；要求会员国扣留违反安理会决议的伊拉克船舶或禁止其入港（为保障人命所必要的除外）；增加了冻结位于其境内的伊拉克资产的措施。[224]多国部队对伊拉克采取武力行动后，联合国制裁逐步减轻。1991年4月3日安理会决议部分解除了与食品和民用必需品有关的制裁。[225]由于制裁给伊拉克带来了严重的人道主义危机，伊拉克人民特别是妇女儿童的健康和营养状况严重恶化，1995年4月14日安理会决议采取石油换食品计划（the Oil-for-Food Programme），在很大程度上放宽了石油禁运措施。[226]2003年5月22日，除军火及有关物资外，对伊拉克的制裁措施解除。[227]
联合国对伊拉克的经济制裁有以下特点:第一，一开始即为全面制裁。第二，根据情势变化，制裁力度由大到小。第三，关注人道主义危机。对伊拉克的制裁第一次唤起了国际社会对人道主义问题的关注。[228]制裁引发的人道主义灾难成为安理会不得不考虑的一个因素。除对伊拉克、前南斯拉夫、海地的制裁外，此后的安理会制裁一般都采用选择性方式。“在90年代，联合国比冷战期间维持了较高水平的制裁活动，但行动的性质发生了显著变化——从前十年的全面禁运走向限制性措施。”[229]安理会对非洲有关国家或非国家实体实施的制裁，“不论在所针对的实体，还是在所采取的措施的范围方面，通常具有限制性”[230]。
通过以上两个典型实例的分析，我们可以发现，经济制裁主要包括下列措施:第一，贸易禁运；第二，金融制裁；第三，冻结资产；第四，断绝交通（包括船舶出入港、飞机经停）；第五，不提供保险等服务；第六，拒绝给予商号、商标注册等。
2.外交制裁（diplomatic sanction），即断绝外交关系或减少外交人员。与其他国家建立和保持外交关系，是一国融入国际社会、实现社会经济发展、保护国家及其国民利益的重要条件。断绝外交关系将使一国在国际社会的活动范围和能力受到限制，因此可构成国际法上的一种制裁。但外交制裁的效果不如经济制裁那么直接和明显。“不幸的是，许多（外交制裁的，作者注）决定或建议没有引起注意。那是因为缺少整个国际共同体一致的和实质性的支持。”[231]
安理会采取外交制裁的实例比较少见。在南非问题上，安理会的制裁态度不太积极。[232]大会却发挥了重要作用。它通过了一系列决议要求会员国对南非采取多种制裁措施，其中包括“同南非政府断绝外交关系，或不与其建立此种关系”[233]。在苏丹问题上，安理会决议则直接提及了外交制裁措施。安理会决议要求“所有国家大幅度减少苏丹外交使团和领馆工作人员的人数和降低级别，并限制或控制所有留驻的这种工作人员在其境内的行动”[234]。
3.旅行限制（travel restriction）。这是对安理会决议指定的人员设定的、禁止其进入或途经其他国家境内的制裁措施。例如，1968年5月29日，安理会决议要求会员国禁止持有南罗德西亚护照的人入境。[235]针对前南斯拉夫局势，安理会1994年9月23日决议要求各国阻止有关人员，如波黑境内塞族部队控制地区的当局、包括立法当局的成员和塞族军队和准军事部队的军官以及代表此种当局或部队的人员等，进入其领土。[236]又如，1997年11月12日，安理会决议要求各国毫不拖延地阻止对与联合国特委会不合作负有责任的伊拉克官员和武装部队成员入境或过境。[237]
4.不承认（non-recognition）。对于危及国际和平与安全的情势，安理会决议通常要求会员国不承认国际不法行为产生的后果，使国际不法行为的目的在法律上不能实现。“在一些情形下，面对无力停止的国家违法行为，或者，建议或责成采取有效制裁经证明是不可能的时，联合国求助于不承认法律情势的措施。”[238]例如，1965年11月12日，安理会谴责南罗德西亚种族主义少数所做的片面独立宣言，促请所有国家不承认非法的种族主义少数政权，不给予它任何协助。[239]1990年8月6日，安理会要求所有国家不承认伊拉克在科威特建立的任何政权。[240]8月9日，安理会决议认为:“伊拉克不论以任何形式和任何借口兼并科威特均无法律效力，视为完全无效”，“要求所有国家、国际组织和专门机构不承认这一兼并，也不进行任何可能被视为间接承认这一兼并的行动或来往。”[241]
对前南斯拉夫的“不承认”制裁具有新的内涵，即不承认一个既存国家的存在及其联合国会籍。[242]安理会决议认为“以前被称为南斯拉夫社会主义联邦共和国的国家不再存在”，“南斯拉夫联邦共和国（塞尔维亚和黑山）不能自动继续保有南斯拉夫社会主义联邦共和国在联合国的会籍”；应当重新申请，并不得参加大会的工作。[243]“这采取了拒绝承认新的塞族实体的形式。”[244]当然，安理会在有关决议中也重申了传统意义上的不承认后果，如“以武力夺取任何领土或采取‘种族清洗’的任何做法，均属非法而不能接受，不容许以此作法影响波斯尼亚—黑塞哥维那共和国宪法安排的谈判结果；并坚持应使所有流离失所的人都能够和平地返回他们原来的家园”[245]。“凡在胁迫下所做的声明或承诺，特别是与土地和财产有关的声明或承诺，均完全无效。”[246]
5.特别国际刑事法庭。“1990年以来安理会实践的一个重大变化就是在个案的基础上（on an ad hoc basis）建立了两个国际军事法庭。”[247]即前南斯拉夫问题国际刑事法庭（International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia，ICTY）和卢旺达问题国际刑事法庭（the International Criminal Tribunal for Rwanda，ICTR）。在有关决议中，安理会断定对人道主义法的违反，如大规模屠杀和种族清洗（ethnic cleansing），构成对国际和平与安全的威胁，并认为，在国际层面对这种违反进行控诉是维持国际和平与安全所需要的。
两个国际军事法庭的成立是安理会对《宪章》授权的创造性运用，具有重大的国际法意义。它们使联合国的职权扩展到国际刑事领域，使国际组织制裁的惩罚性特征日益凸显，使国际法的发展进入了一个新的阶段。“前南斯拉夫和卢旺达国际刑事法庭的设立反映了国际法的日益刑事化现象。”[248]“联合国安理会成立的这两个国际军事法庭，使得国际社会对严重违反国际人道法行为（战争罪行）的人进行起诉和惩治成为可能，也使得国际人道法切切实实地转变成为一门‘长了牙齿’（with teeth）的法律体系。”[249]
6.武力措施。
（1）作为制裁的武力。《宪章》第42条规定的“武力”（force）或者“军事制裁”（military sanction）是联合国最严厉的、也是最慎重使用的制裁措施。武力作为一种独立的制裁方式，迄今只有两个例证:1950年的朝鲜战争和1990年的海湾战争，且前者被认为是非法的。1950年朝鲜战争中，会员国提供的军队及援助交由美国主持的联合司令部指挥，并授权使用联合国旗帜和各参战国旗帜。[250]1990年海湾战争中，安理会“授权同科威特政府合作的会员国，除非伊拉克在1991年1月15日或之前按上面第1段的规定完全执行上述各决议，否则可以使用一切必要手段，维护并执行第660（1990）号决议及随后的所有有关决议，并恢复该地区的国际和平与安全”[251]。
（2）保证经济制裁实施的武力。更多的情况下，安理会授权使用武力是为了保证经济制裁的顺利实施。在此情况下，使用武力不能纳入《宪章》第41条或第42条的范围。许多国际法学者认为，这种授权使用武力以确保经济制裁实施的决议是以“第41条半”（Article 41 and a half）为基础的。[252]
安理会除对南罗德西亚问题使用过“使用武力”（use of force）的术语外，普遍使用的短语是“必要行动”（the necessary action）或“一切必要手段”（all necessary measures or means）[253]，而不明确提及使用武力。在对南罗德西亚的制裁中，安理会促请英国政府“弥平此种族主义少数之叛乱”、“采取消灭篡夺者权力并立刻结束南罗德西亚少数政权确可有效之一切其他适当措施”，敦促英国“从速采取一切有效措施，以制止南罗德西亚境内之叛变”。[254]1966年安理会决议直截了当地授权英国使用武力，“请大不列颠及北爱尔兰联合王国政府对于有理由认为系在装载石油运给南罗德西亚之船只于必要时用武力阻止其驶抵贝伊拉港并授权联合王国如发现油轮Joanna V于贝伊拉港卸下石油时，一俟其离港即予以逮捕扣留”[255]。安理会对南罗德西亚的制裁对以后的实践发挥了重要的示范作用。除了前述对和平之威胁采取广义理解以及对非国家实体采取制裁措施两个方面外，以武力确保经济制裁实施的作法也为安理会以后的实践所广泛遵循。“第221号决议成为随后许多决议的范本。”[256]在对伊拉克、前南斯拉夫、索马里、海地、塞拉利昂的制裁行动中，安理会也授权使用武力确保经济制裁的有效实施。[257]
（3）打击国际犯罪的武力。很多情况下，例如针对系统地和大规模地侵犯人权和违反国际人道主义法的情势，安理会授权使用的武力都与国际犯罪相关。但直接为打击国际犯罪的目的而授权使用武力的惟一例子发生于索马里海盗和武装抢劫（劫船）情势。
2008年6月2日安理会第1816号决议根据《宪章》第七章采取行动，“敦促在索马里沿岸公海和空域有本国海军舰只和军用飞机活动的国家对海盗和武装抢劫行为保持警惕……与过渡联邦政府合作，制止海盗和海上武装抢劫行为”，“敦促各国在相互之间及同海事组织进行合作，酌情同相关区域组织合作打击索马里领海和沿岸公海的海盗和武装抢劫行为”；安理会并决定有关国家遵循特定的条件，可以进入索马里领海，采用一切必要手段，制止海盗及武装抢劫行为。[258]10月7日第1838号决议除重申前述措施外，在措辞上还更加明确了武力授权的内容，“吁请关心海上活动安全的国家根据《公约》（《联合国海洋法公约》，作者注）所体现的国际法，积极参与打击索马里沿岸公海的海盗行为，尤其是部署海军舰只和军用飞机”[259]。12月16日第1851号决议主要规定了参与打击索马里海盗和武装抢劫行为的国家、区域组织间及其与索马里过渡联邦政府间的合作机制。根据安理会的上述决议，加拿大、丹麦、法国、印度、荷兰、俄罗斯联邦、西班牙、英国、美国、北约、欧盟、中国等国家或区域组织先后参加了打击索马里海盗和武装抢劫行为的行动。[260]
与安理会关于强制行动的其他决议相比，打击索马里海盗和武装抢劫行为的决议具有显著的特征。这不仅表现在有关决议是安理会第一次将海盗和武装劫船认定为“和平之威胁”并决定采取强制行动，更重要的是表现在，安理会授权国家或区域组织在一国领土内以国际法为根据行使本属于该国主权范围的权力。有关国家或区域组织可以“（a）进入索马里领海，以制止海盗及海上武装抢劫行为，但做法上应同相关国际法允许的在公海打击海盗行为的此类行动相一致；（b）以同相关国际法允许的在公海打击海盗行为的行动相一致的方式，在索马里领海内采用一切必要手段，制止海盗及武装抢劫行为”[261]。在此，安理会强制行动与国家主权之间发生碰撞，并可能影响有关国家在国际法上的权利和义务。为防止此次安理会行动成为危险的先例，有关决议反复“申明本决议规定的授权仅适用于索马里局势，不影响会员国在任何其他局势中根据国际法所具有的权利或义务或责任，包括根据《公约》（《联合国海洋法公约》，作者注）所具有的任何权利或义务，并特别强调指出，此授权不应被视同订立习惯国际法”；而且，有关决议一再申明安理会的授权是得到索马里过渡联邦政府的同意的。[262]
打击索马里海盗和武装抢劫行为的安理会强制行动不宜视为一种制裁，因为对犯有海盗和武装抢劫罪行的人最终要经由有管辖权的国内法院进行刑事审判和惩罚；各种刑罚措施才是对海盗和武装抢劫罪犯的制裁。依作者所见，经安理会授权的国家或区域组织采取的武力行动类似于国内警察机关的拘留、逮捕等强制措施，是刑事诉讼的前期阶段。故可认为，国家或区域组织担当了“世界警察”（world sheriff）的角色。
7.维持和平行动（peacekeeping operations）与《宪章》第七章。维和行动是为了应对冷战期间安理会在采取《宪章》第七章强制行动上的不作为，在联合国实践中发展起来的一种行动。冷战结束后，维和行动得到迅速发展。自1948年以来，截至2009年8月31日，维和行动已经实施了63次。[263]
维和行动在《宪章》中没有明确依据。联合国第二任秘书长达格·哈马舍尔德（Dag Hammarskjold，1905—1961）认为，维持和平隶属《宪章》“第六章半”的范围，介于根据第六章进行谈判和斡旋等传统和平解决争端办法与根据第七章授权采取更强有力的行动这两者之间。[264]这表明维和行动既可以和第六章相结合[265]，也可以和第七章相结合。在维和行动与《宪章》第七章相结合，即强制实现和平（enforcing peace）的情形下，维和行动具有执行行动的属性，通常称为执行和平（peace enforcement，或译为“强制和平”）。其职责包括保护人道主义援助的运送，强制停火，重建“失败的国家”（failed states）等。[266]有的学者将执行和平行动比喻为介于维持和平与强制行动之间的“半路房屋”（halfway house）。[267]
（1）执行和平的定义。“作为新生事物，该术语对不同的人来说，意味着不同的事物。”[268]1992年秘书长报告没有提到执行和平的定义，但建议建立“比维持和平部队配备更多重型武器，并须在本国部队里接受许多预备训练”的执行和平部队。[269]1995年秘书长报告将“维持和平”与“执行和平”作为两种互相独立的方法，“维持和平的逻辑来自与执行和平所需截然不同的政治和军事前提；而且后者的动力与维持和平所意图促进的政治程序不相配合，混淆这两者之间的区别可能破坏维持和平行动取得成功的机会，并危及其人员……有必要抗拒使用军事力量以加速进程的诱惑。维持和平和使用武力（除自卫之外）应被视为变通办法，而不是一个连续体上面可轻易从一点过渡到另一点的相邻两点”[270]。2008年3月联合国维持和平行动部（the Department of Peacekeeping Operations）制定的《联合国维持和平行动:原则和指导准则》对执行和平给予明确肯定，“执行和平是指经安理会授权，对包括军事力量在内的一系列强制措施的适用。在安理会已断定和平之威胁、和平之破坏或侵略行为存在时，这种行动被授权恢复国际和平与安全。适当时，安理会可以使用区域组织和机关从事其权力下的执行行动”[271]。
（2）执行和平的实践。一方面，安理会授予维和部队以包括使用武力在内的强制行动权，另一方面，安理会还授权会员国采取执行和平行动以援助维和部队。
典型例子发生在南斯拉夫（1992年9月至2002年12月）和索马里（1992年4月至1995年3月）。在南斯拉夫，1992年9月，安理会决议将联合国南斯拉夫保护部队（United Nations Protection Force，UNPROFOR，以下简称“联保部队”）的职权范围扩大到确保人道主义物资在波黑境内的运输。[272]1993年2月开始，安理会在与联保部队有关的决议中开始援引宪章第七章。[273]“几乎所有随后的决议都援引了宪章第七章。”[274]1993年6月，安理会再次将联保部队的职权范围扩大到保护第824号决议所设立的安全区。安理会授权联保部队“在自卫行动中，采取一切必要措施，包括使用武力，还击任何一方对安全区的轰击或抵抗对安全区的武装入侵，或应付在这些地区或其四周蓄意阻扰联保部队或受保护人道主义车队行动自由的情况”，并决定“会员国……得采取一切必要措施，通过在波斯尼亚—黑塞哥维那共和国各安全区及其四周使用空军，支援联保部队执行上述第5和第9段所规定的任务”。[275]在索马里，第一期联合国索马里行动（United Nations Operation In Somalia I，UNOSOM I）是历史上第一个以保证对平民的紧急援助为主要目的的部队。[276]由于其缺少交战各方合作而无法履行职责，1992年12月安理会同意会员国在索马里部署非联合国的多国部队，授权秘书长及会员国“采取一切必要的方法，为索马里境内的人道主义救济行动尽快建立安全的环境”。[277]第二期联合国索马里行动（United Nations Operation In Somalia II，UNOSOM II）是联合国指挥下的第一个执行和平行动。它被授权必要时对违反停火协议的派别采取适当行动，保证有组织派别的裁军，维持用于运送人道主义援助的港口、机场和交通线的安全、反击对武装袭击维和人员应负责任的人等。[278]
此外，联合国在卢旺达、海地、科索沃、东帝汶、刚果民主共和国以及科特迪瓦等国的维和行动，也是在《宪章》第七章下建立的，有关决议并授权会员国或参加多国部队的国家使用一切必要手段以履行其职责。[279]
（3）执行和平的强制性。维和行动与《宪章》第七章相结合是冷战后乃至新世纪维和行动的主流。“自1999年6月以来，联合国安理会在10个国家或地区开展了新的维和行动，其中有9个国家或地区的行动被明确授予宪章第七章的权力，允许使用相当程度的（considerable）武力以实现至少是一部分目标。值得注意的是，有数个行动被授权采取‘一切必要手段’以实现其目标。”[280]与维持和平不同的是，“在自卫外，以武力相威胁和使用武力是执行和平行动‘工具盒’里的关键工具”[281]。因此，执行和平行动对传统维和原则提出挑战。
20世纪50年代至80年代的维和行动以“同意”（consent）、“不偏不倚”（impartiality）和“非为自卫不得使用武力”（non-use of force except in self-defence）为主要原则。[282]从严格字面意义上解释，维持和平行动只有在有和平可供维持、即冲突各方达成和平协定或停战协定时才有可能。因而，传统维和行动既不是对违法国的制裁，也不具有强制性，其职权一般只包括“观察权”、“监督权”、“调查权”和“报告权”。[283]维和行动与《宪章》第七章的结合将强制行动机制引入维和行动中，维和行动因而增添了强制因素。“制裁和执行属于强制性措施，顾名思义，无需取得有关方面的同意。”[284]两者结合的方式可能是赋予维和部队一定的强制性权力，也可能是在维和行动进行期间授权会员国或区域组织采取强制行动。[285]其共同特点是，在安理会的授权下采取一切必要手段（包括武力）以保障维和使命的完成。[286]“维和使命已变得更加具有强制性、前瞻性，而且，在一些实例中，被授权使用‘一切必要手段’达成目标。”[287]可以认为，在执行和平行动中，传统意义上的维和行动的主要原则遭到实质性突破。[288]
（六）安理会制裁的实现
1.非武力制裁的实现。《宪章》第41条的制裁由安理会决定，促请会员国执行。安理会关于非武力制裁的决议，无论是建议还是决定，都具有许可性效果（permissive effect），也就是使原先根据条约或习惯国际法为非法的措施变为合法。同时，安理会决议还具有命令性效果（mandatory effect），即，所有会员国都有义务采取一切必要手段实施决议，即使这意味着会员国违反其对目标国（target state）所承担的义务或放弃自己的权利。[289]“在安理会作出强制措施的决定后，不论有关的决定是属于武力以外的办法还是武力行动，都对各会员国有约束力。各会员国还应通力合作、相互协助以执行该决议。”[290]
2.武力制裁的实现。《宪章》第42条的武力措施由安理会决定并直接采取，性质上属于联合国本身的行动。但由于依《宪章》第43条建立联合国部队的特别协定（special agreements）一直未能缔结，所以真正意义上的联合国行动始终未能发生。“宪章第43条规定的特别协定长期未能缔结的法律后果是十分严重的……其结果必然是，宪章第四十二条规定的武力之强制办法，由于没有可供使用之武力手段，而不可能在实践中采用，因而严重地削弱了联合国集体安全体制的实际能力和作用。”[291]“它使作为联合国集体安全保障体制最有力的工具的联合国部队一直付诸阙如；而这一后果又进一步影响到宪章第42条的实施。由于没有可供使用的武力手段，联合国集体安全体制的实际能力和作用受到严重削弱。”[292]
其实，对《宪章》第43条的特别协定未能缔结的法律后果不必过于悲观，因为在安理会实践中形成和发展的授权（authorization）机制可在很大程度上弥补这一缺失。安理会通过授权会员国或区域组织使用武力来满足确保非武力制裁实现、武力制裁以及执行和平行动对武力的需要。2000年8月《联合国和平行动问题小组报告》（卜拉希米报告）指出:“联合国不从事战争。需要采取时，强制行动一直经由安理会依宪章第七章授权，委托给自愿国家的联盟（coalition of willing states）。”[293]授权机制意味着，安理会对使用武力保持垄断权，除自卫外，未经安理会授权的武力行动即为非法。同时也意味着，安理会应当对武力行动行使控制权。“安理会可授权会员国代表它行使军事权力的事实，不意味着它也可以把对军事行动的最终控制权授予从事军事行动的国家。”[294]“这意味着安理会必须保留对授权（的行动，作者注）的开始和结束的控制。”[295]
另一方面，即便是特别协定能够缔结，对其发挥的作用也不应过于乐观，因为就武力行动而言，“也许除了规模非常小的行动之外，安全理事会和秘书处目前都没有能力部署、领导、指挥或控制为此目的而采取的行动……企图在目前培养这种能力是愚笨的作法”[296]。从已有的实践来看，安理会几乎不能对授权后的武力行动进行充分的和有效的控制。在由单个国家提供武装部队的情况下，由该国指挥和控制；在由多个国家提供武装部队的情况下，则根据该多个国家之间的协议由强国进行统一指挥和控制；即便是在授权给区域组织的情况下，也不能摆脱由强国指挥和控制的结局。作者借用索马里行动的教训来说明联合国控制武力行动能力的局限性。索马里行动是“以《联合国宪章》第七章为根据的、真正的安理会人道主义干涉实践的、标准的里程碑”[297]。1992年12月，经安理会第794号决议授权，由美国领导的、由24个国家提供的、约37000名士兵组成的“联合特遣部队”（the Unified Task Force）进入索马里。1993年3月26日安理会决议将“联合特遣部队”改为第二期联合国索马里行动（UNOSOM II）。1993年6月，25名巴基斯坦士兵在索马里军阀艾迪德（Aideed）对摩加迪沙（Mogadishu）的袭击中丧生。此后，UNOSOM II与艾迪德部队间发生激烈冲突，并参加到导致大量平民和联合国部队伤亡的“摩加迪沙之战”中。美国决定采取军事行动，击败并逮捕艾迪德。美国的做法遭到其他国家的批评并引起多国部队派遣国间的分歧。1993年10月，美国在逮捕艾迪德的行动中损失了3架直升机、阵亡18名士兵后，决定于1994年3月31日前退出索马里，比利时、法国和瑞典纷纷效仿。1995年3月，UNOSOM II结束。本来，第794号决议得到全体一致通过的理由之一是要建立一个保持联合国对索马里行动控制的机制[298]，但是，安理会或秘书长既不能控制美国对艾迪德的军事行动，也不能控制有关国家军队的单方面退出。最终，索马里行动只在人道主义救援方面取得成功，“冷战后第一个军事干涉的例子成败参半……安理会官员简直不知道自己在干什么。任务是新的，准备是不充分的，对问题的理解是最低限度的”。[299]
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