区域执行行动对联合国制裁的协助

二、区域执行行动对联合国制裁的协助

根据《宪章》第53条的规定，在适当的情形下，安理会应利用区域执行行动。在区域执行行动为安理会所利用的情形下，前者处于协作或协助的地位。早在1965年11月20日对南罗德西亚进行制裁时，安理会第217号决议第10段即要求非洲统一组织按照宪章第八章的规定竭力协助安理会决议的执行。冷战结束以来，协助联合国制裁的主要区域组织包括:欧洲联盟（the European Union，EU）、欧洲安全与合作组织（Organization for Security and Co-operation in Europe，OSCE）、非洲联盟（African Union，AU。原非洲统一组织Organisation of African Unity，OAU）、阿拉伯国家联盟（League of Arab States，LAS）、美洲国家组织（Organization of American States，OAS）、西非国家经济共同体（Economic Community of West African States，ECOWAS）、北大西洋公约组织（North Atlantic Treaty Organization，NATO）等。区域执行行动的地点涉及利比里亚、前南斯拉夫、海地、索马里等世界多个国家或地区。

（一）安理会对区域执行行动的主动利用

冷战结束后，伴随着制裁行动的增多，安理会决议也越来越多地提及区域组织。“后冷战时代的实践充分证明，安理会越来越意识到区域组织的潜力。”^[318]安理会“确认按照《联合国宪章》第八章规定，就维护和平与安全方面的事项与区域组织和次区域组织合作，可以改善集体安全”，“确认区域组织很了解本区域的情况，因此具备良好条件，可以理解武装冲突的根源，这有助于它们开展努力，对这些冲突的预防或解决施加影响。”^[319]

从安理会决议的内容来看，大部分决议都会直接提及区域组织的名称，如1992年关于前南斯拉夫的第743号决议赞扬欧共体和欧安会的工作，1993年关于前南斯拉夫的第855号决议批准了欧安会的行动，1993年第865号决议注意到阿拉伯国家联盟、非洲统一组织和伊斯兰会议组织在索马里的努力，2004年第1572号决议欢迎非洲联盟和西非国家经济共同体努力在科特迪瓦境内恢复和平与稳定，2007年第1744号决议感谢非洲联盟、阿拉伯国家联盟和政府间发展管理局（The Intergovernmental Authority on Development，IGAD，1986年成立的由七个东非国家组成的区域组织，作者注）为推动索马里的和平、稳定与和解作出努力，2008年第1809号决议欢迎非洲联盟在努力解决非洲大陆冲突方面发挥作用。有些决议只一般性提及《宪章》第八章以及联合国与区域组织合作的重要性，如1992年关于前南斯拉夫的第727号决议、关于马其顿的第795号决议、关于索马里的第751号决议，1993年关于波斯尼亚和黑塞哥维那局势的第816号决议、关于前南斯拉夫的第820号决议，关于海地的第875号决议等。有些决议则概括指出，安理会是在《宪章》第八章下采取行动，如1992年关于前南斯拉夫的第787号决议、关于索马里的第794号决议等。这些决议，或者是对区域组织直接地、明示地授权，或者是对区域组织概括性地授权，或者是对区域组织默示地授权。

从区域执行行动的实践来看，区域组织对联合国制裁的协助功能主要表现在以下三个方面:

一是武器禁运、经济制裁、旅行限制等非武力制裁。例如，安理会2006年第1718号决议根据《宪章》第七章采取行动，并根据第41条采取措施，要求所有国家停止向平壤出售或转让与非常规武器有关的材料以及其他重型军用装备等。^[320]欧盟于2007年3月27日召开成员国财长会议，正式决定执行安理会的对朝制裁。此外，2007年4月19日，欧盟根据安理会2006年第1737号决议，决定对伊朗采取限制性措施（restrictive measures）。^[321]

二是执行和平行动（peace enforcement）。经安理会授权，区域组织可采取包括使用武力在内的维持和平行动。在这方面，最活跃的当属欧盟和北约。根据安理会2001年第1371号决议和前南斯拉夫马其顿共和国的邀请^[322]，欧盟于2003年3月在马其顿采取了军事行动，以接替北约的“联盟和谐”（Allied Harmony）行动、执行代号为“协和女神”（Concordia）的维和行动。^[323]这是欧盟进行的第一次军事行动。^[324]

区域组织可以发挥领导联合国执行和平部队的作用。2001年12月20日安理会决定建立国际安全援助部队（International Security Assistance Force，ISAF），协助阿富汗临时当局在喀布尔及其周围地区维持安全，并授权参加国际安全援助部队的会员国采取一切必要措施履行任务。^[325]2003年8月11日北约正式接管该部队的指挥权，目前仍继续存在。^[326]

区域组织可以和联合国共同建立和指挥维和行动。2007年7月31日，安理会决议根据秘书长和非盟委员会主席的报告，核准和授权设立非盟/联合国达尔富尔混合行动（African Union/United Nations Hybrid operation in Darfur，UNAMID）。决议授权达尔富尔混合行动在其部队部署区内，并在其认为力所能及的情况下，采取一切必要的行动，以便保护其人员、设施、装置和装备，并确保自身人员和人道主义工作者的安全和行动自由；在不妨碍苏丹政府履行责任的情况下，支持早日切实执行《达尔富尔和平协议》，防止干扰执行《协议》的行动和武装袭击，从而保护平民。^[327]

区域执行行动还可成为联合国维和行动的先行者。2007年2月20日，安理会“决定授权非洲联盟成员国在索马里建立一个特派团，为期六个月，该特派团应拥有为执行下列任务酌情采取一切必要措施的授权”^[328]。联合国的维和行动需待2009年6月1日前由安理会作出决议。^[329]

三是关于武力制裁问题。联合国仅在1950年的朝鲜战争、1990年的海湾战争中使用过武力制裁，均没有区域组织的参加。所以，我们缺少区域执行行动协助联合国实施武力制裁的例证。迄今，区域组织得到安理会授权使用武力的情形不是严格意义上的武力制裁，而是把使用武力作为确保非武力制裁实现或者维和使命完成的手段。

值得注意的一个新的动向是，安理会利用区域组织使用武力打击国际犯罪行为。在索马里，北约和欧盟采取了武力行动，打击海盗和武装抢劫（劫船）行为，为向索马里运送人道主义援助物资护航，并保证国际航运和海上商业航线安全。^[330]由于这是目前仅有的一个安理会授权区域组织代行国家主权权力的例子，且安理会反复强调其不具有先例作用，所以，其在国际法上的意义尚待观察和研究。

（二）安理会决议对区域执行行动的事后追认

少数情况下，区域组织，如西非国家经济共同体（以下简称“西共体”）、美洲国家组织等，未经安理会决议，即先行对有关国家采取了执行行动。安理会不仅没有根据《宪章》第53条予以谴责，反而赞扬区域组织的努力。

在利比里亚，1989—1990年间发生了内战，无论是联合国还是非洲统一组织都未采取任何行动。1990年5月西共体建立了一个常设调解委员会，要求立即停火，由西共体监督小组进行监督。迟至1991年1月，安理会主席才发表声明，对西共体促进和平的努力表示赞赏，并促请冲突方与该共同体完全合作。^[331]1992年后，安理会决议才开始回顾《宪章》第八章的规定，“欢迎西非经济共同体继续承诺并致力谋求利比里亚冲突的和平解决，并欢迎非洲统一组织赞同和支持这些努力”，“赞扬西非共同体为恢复利比里亚的和平、安全与稳定所作的努力”。第788号决议在决定对利比里亚立即实施全面彻底的禁运的同时，“要求所有国家遵守西非共同体为和平解决利比里亚冲突而规定的措施”^[332]。

在塞拉利昂，1997年5月25日的军事政变导致民选总统卡巴（Kabbah）被推翻。6月20日，西共体国家外交部长会议发表共同声明，要求通过对话、施加制裁和使用武力等方式恢复塞拉利昂合法政府。^[333]8月29日，西共体国家采取石油和武器禁运措施，并授权其部队使用一切必要方法确保措施的执行。尽管安理会主席对西共体的调解努力和恢复合法政府的目标表示支持^[334]，但安理会未授权其使用武力。直至1997年10月8日，安理会才决议对塞拉利昂实施石油和武器禁运措施，授权西共体国家依照宪章第八章确保禁运的严格实施，必要时可为检查和核查的目的阻止船舶驶入，并促请所有国家与西共体合作。^[335]1998年3月10日，卡巴复位后，安理会分别终止了对塞拉利昂的石油和武器禁运制裁。^[336]但是，西共体的执行行动一直延续到2000年早期。安理会不仅没有谴责西共体的行动，反而在多个决议中对西共体在塞拉利昂恢复和平条件、协助裁军、保护联合国职员或平民的安全等行动表示赞扬。^[337]“这些决议，都未声明在第八章下作出，也未包含事后授权西共体采取强制行动的语言。”^[338]然而，在客观上，安理会追认了西共体使用武力的合法性。

在海地，1991年10月刚刚上任的民选总统阿里斯蒂德（Aristide）被军事政变推翻，流亡国外。海地国内政治陷入混乱，大量难民涌入美国驻古巴关塔纳摩（Guantanamo）军事基地。起初，安理会的大多数理事国认为军事政变是一国内部事务，不构成对和平的威胁，也不属于安理会的职权范围。但是，美洲国家组织外交部长随即通过若干决议对海地采取制裁措施。^[339]联合国大会对美洲国家组织的行动表示欢迎。^[340]安理会迟至1993年6月才通过第841号决议，注意到美洲国家组织的若干决议，“极力支持联合国秘书长和美洲国家组织秘书长继续发挥领导作用”，“回顾《联合国宪章》第八章的规定，并强调各区域组织和联合国必须切实合作。”第841号决议根据《宪章》第七章采取行动，“申明应当参考美洲国家组织和联合国大会的上述各决议去解决海地危机；欢迎大会请秘书长采取必要措施，以期同美洲国家组织合作，协助解决海地危机”，决定对海地实施武器和石油禁运、以及资金冻结等制裁措施。^[341]1994年安理会第917号决议促请会员国个别地或通过区域机关或办法（nationally or through regional agencies or arrangements）采取措施与海地合法政府合作，确保武器和石油禁运的实施。^[342]