《贝尔法斯特协议》和平架构分析

第二节　《贝尔法斯特协议》和平架构分析

一、《贝尔法斯特协议》的政治架构是权力共享的安排

在北爱尔兰的民族构成中，新教徒要多于天主教徒，如果仅仅是实行简单多数决定的民主体制，那么天主教徒往往被排除在社会、经济、文化及政治等有关决策之外，天主教徒永远是少数，他们很难得到公正的待遇。这样天主教徒自然也很难认同新教徒所控制的北爱尔兰议会具有民主正当性。相反，权力共享是肯定一个国家或民族地区由多个民族组成并难以分离，那就由各个民族共同来管理这个国家和地区。民族权力共享可以包括两个层面：一是在国家层面的权力共享；二是对民族地区的权力共享。权力共享机制的最大好处，是各民族利益可获得保障或自治，而不用担心被多数民族或中央政府的决策体制所牺牲，少数民族的权益可以得到更多的保护；然而，其最大的后遗症，可能因为有的民族权益的不平等发展，或要求获得更大权限的自治，因而可能引发新的民族冲突。

《贝尔法斯特协议》的政治安排体现了权力共享的精神，表现在：

联合政府由各个民族共同组成。具体安排是由议会的最大党担任首席部长，而副首席部长(Deputy First Minister)必须由第二大民族的最大一个党出任，两人共同主导行政委员会。部长则根据各党在议会的实力来分配，因此，这一个联合政府是跨党派、跨民族的政府。1999年11月29日，北爱尔兰各派领导人经过一年多谈判后，成立了北爱历史上第一个权力共享的联合政府。北爱地方行政委员会第一部长和第二部长分别由北爱统一党领袖特林布尔和社会民主工党领导人马伦担任。第一届政府十位阁员是北爱统一党与社会民主工党各三席，较为强硬的民主统一党和新芬党各任命了两名部长。这种权力结构比较公平地体现了北爱尔兰各个政党的实力，更加能够体现各个民族及其各个派别在北爱尔兰政治中的作用。

北爱尔兰议会(Northern Ireland Assembly)的组成也实行了各个民族政党的比例原则。北爱尔兰议会由108个席位组成，拥有对北爱尔兰事务的立法与行政权。为防止自治议会再遭新教徒多数垄断权力，制度上设计了制衡(checks and balance)机制。为了更加充分地体现各个民族的意见，要求自治议会议员(Members of Legislative Assembly)进行投票时必须表明自己是属于联合主义者、民族主义者或其他的身份。而在关键决策上，特别设计了双重投票机制。第一种称为“同步共识”(parallel consent)，要求该法案的通过必须获得联合主义者与民族主义者的多数支持，也就是说不仅需要获得出席议会投票者的过半数，而且需获得各自所属民族议员过半数的同意。第二种称为“加权多数”(weighted majority)，法案的通过要求超过六成的自治议会议员支持，而联合主义者与民族主义者都要有达到四成以上议员的支持。

二、北爱尔兰的宪政定位的选择规定

根据英爱共管的原则对北爱尔兰的宪政选择作了规定：

北爱与英国建立一种“联邦式的地方分权”(federal devolution)与“分权式联邦”(devolutional federation)的双层政府与地方的关系，让北爱政府有一定的行政以及立法权，包括制定财政、经济、农业、教育以及社会福利政策的权力，而英国国会保留司法以及警察权，同时，英国首相继续任命北爱事务大臣。北爱政府的权力大于苏格兰和威尔士的分权议会。同时，由前保守党北爱尔兰大臣帕顿(Chris Patten)成立一个独立委员会，负责制定改革北爱尔兰皇家警察的计划。

北爱与爱尔兰通过建立“北南部长理事会”(North-South Ministerial Council)来发展关系，双方就关系到爱尔兰全岛的事务定期磋商。南北理事会由南、北爱尔兰政府代表组成，管辖12个领域事务，包括六个合作领域：交通、农业、教育、健康、环保及观光以及六个执行机构：岛内水路、食物卫生、经贸发展、特别欧盟计划、语言、渔业及海洋事务。会议任何决议同时需要两爱议会的决议通过。

爱尔兰与英国成立“东西理事会”(East-West Council)来处理英国和爱尔兰共和国的关系。该理事会的主要责任是推动促进爱尔兰与大不列颠群岛内所有人民的相互关系。英爱理事会的组成成员，包括英爱政府、北爱尔兰、苏格兰、威尔士自治政府代表。政府间理事会最终取代1985年的英爱协议。

三、北爱尔兰人权保护和法制改革

为了加快推进北爱尔兰和平的进程，和平协议还就相关的一些法制和人权问题做出了改革，具体包括：

保障平等权和人权的实现。依照英国加入的《欧洲人权协约》制定出北爱尔兰的权利法案，并设立人权委员会和平等权委员会。北爱尔兰受难者委员会负责对北爱尔兰冲突中的受难者和家庭的工作。

改革北爱尔兰皇家警察。将由前保守党北爱尔兰大臣帕顿(Chris Patten)成立一个独立委员会，提出立即改革北爱尔兰皇家警察的计划，建立一支更能有效地维护社会稳定的警察系统。

缴械与释放政治犯。协议要求所有签订者“务必运用所有的影响力，在两年内促成所有民兵组织解除武装”，而在期限内完成明确的解除武装工作的民兵组织，将获准释放所有所属的政治犯，而未在期限内完成者则被排除在外。

《贝尔法斯特协议》的突出特点在于实行了一种“权力共享的机制”。这一机制更能够体现不同民族的利益，这种机制都会对维护北爱尔兰地区的和平局势，保护该地区天主教徒和新教徒的正当权益提供有效的保障。它是英、爱两国政府和北爱尔兰各个政党在北爱尔兰民族问题的解决方式上彼此妥协、达成共识的产物，它可以为北爱尔兰两个不同民族集团的利益提供持久的保障。该机制是能够给北爱尔兰带来“持久性”和平的主要原因，虽然北爱尔兰的两个民族从各自的利益出发，可能会对上述和平解决问题的途径提出异议。从理论上讲，上述方案是可以被新教徒们接受的，因为它们并不意味着南、北爱尔兰的迅速统一。新教徒们的激进分子可能会反对改变北爱尔兰新教徒占优势的权力结构，反对与天主教徒分享权力。但对于大多数的新教徒来说，只要北爱尔兰不脱离英国的宪政体系，与天主教徒共同分享权力还是可接受的。这些方案也应当能被天主教徒们接受，因为它们可以使天主教徒们感到，即使他们还是少数派，也会得到与现在的新教徒们同样的保护。此后的各方对贝尔法斯特协议的投票证实了这一点。