双边与多边并重，多边不行则双边先行

三、双边与多边并重，多边不行则双边先行

中国对多边主义有一个认识过程。改革开放以后，中国首先在全球的层面接受了多边主义，中国先后加入了构成全球经济体系的各种多边经济组织，包括世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织。接受多边主义，按照多边主义的规则办事，使中国尽快融入了世界经济，也加快了中国改革开放和现代化建设的步伐。与此同时，中国从80年代开始也在全球安全事务中逐渐接受多边主义，例如参加联合国的裁军会议，签署《生化武器公约》、《不扩散条约》、《全面禁止核试验条约》等。

中国在地区层面接受多边主义，参与地区合作机制，开展多边外交活动的时间则要晚一些。长期以来，中国在发展与东南亚国家关系时，一般都奉行双边主义的原则，例如在南沙主权纠纷中，中国坚持与当事的单个国家进行谈判，而不愿意举行多边会谈；在与周边国家发展经济贸易关系时，也对双边合作有较大的兴趣，而竭力回避多边的合作。造成这种双边主义，可能有三个方面的原因：一是改革开放以前，中国长期处于闭关锁国状态，缺少同时与多个国家打交道的经验；二是中国作为一个弱国，在与多个国家打交道时，总是感到底气不足，与单个国家打交道，要容易一些；三是中国长期以来一直认为，现行的多边主义的国际制度与规则都是西方发达国家制定的，是不合理的，是美国等大国推行霸权主义的工具。

从上个世纪90年代中期起，中国在处理东南亚地区事务时，开始逐渐由双边主义向多边主义转变，中国参加东盟地区论坛可以看做是这种转变的一个关键。在地区经济合作方面，随着中国的崛起和实力的增强，中国对参与区域经济一体化和多边经济合作的进程也表现得更加积极和活跃。多边主义在中国的东南亚政策中的地位日益提升。事实上，中国-东南亚关系近年来之所以能够顺利发展，在很大程度上是采取双边与多边并重的办法，两者相互促进，相辅相成，互为基础。

东盟由十个国家组成，这十个国家在政治制度、社会经济发展水平、宗教信仰和文化价值观等方面均有很大的差别，中国在与东盟发展多边关系时，难免会碰到这样或那样的问题。例如，东盟十国在与中国进行自由贸易区谈判时，由于各国经济发展水平参差不齐，在关税减免的商品种类、减免的时间和步伐等问题上必然会出现不同的意见。此外，在建设自由贸易区的过程中，也必然会遇到利益分配不均的问题，各成员国由于受益的程度不同，对自由贸易区的态度也迥然相异。一般而言，经济发展水平较高的国家，如新加坡、马来西亚和泰国可能会从中得到更多的好处；经济发展比较落后的国家，如柬埔寨、老挝等国，得到的好处可能要少一些，甚至难以承受过快的自由化带来的影响。此外，东盟各成员国内部不同利益集团之间围绕与中国建立自由贸易区的问题也有利益之争。一般而言，中小企业会受到较大的冲击，大型企业，尤其是那些国际化程度较高的跨国企业，会对自由贸易持欢迎态度。此外，由于东盟是一个比较松散的地区性组织，内部实行“共同一致”的决策机制，每一个成员均有否决权，缺少核心和强有力的领导，不像欧盟有法国和德国作为核心，也不像北美自由贸易区，有美国的强有力的领导。因此，可以预见，中国-东盟自由贸易区这样一个多边的合作进程，不会也不可能一帆风顺。在这种情况下，就需要以双边来带动多边，以双边来促进多边，让双边为多边奠定基础。“冷战”后，中国的东南亚政策的主要特点之一，是从双边入手，从双边到多边，双边与多边并重，多边不行，则双边先行，以双边促进多边。今后，中国与东南亚的关系将会继续沿着目前的方向前进，即以双边为基础，双边与多边并重，双边与多边互相促进。

美国约翰斯·霍普金斯大学博士候选人Kuik Cheng-Chwee撰文指出，中国东南亚政策中的多边主义的一个重要特点，是多边经济合作优先，例如提出和推动中国-东盟自由贸易区。^[5]笔者不完全赞成这个观点，在多边经济合作方面，虽然中国表现出前所未有的积极性与主动性，但是东盟一些国家却并不太热心，这主要是由于利益方面的考虑，一些国家担心，与中国这样的大国合作，会得不偿失，担心中国得到的利益更多，而小国则从中获益较少。此外，由于东盟一贯推行大国平衡战略，因此，它在发展与中国的多边经济合作时，一定要同时兼顾到与美国、日本等其他大国的关系。笔者认为，中国与东盟的多边经济合作虽然已经奠定了很好的基础，包括中国-东盟自由贸易区进程已经开始启动，但真正有较大实质性收获的，可能是双边经济合作，如中泰双边经济合作、中新双边经济合作。

在今后的中国-东盟关系发展进程中，双边与多边都是不可或缺的。经贸合作方面，主要靠双边；安全合作与对话及地区事务与国际事务的协调方面，主要靠多边。总之，多边与双边，都是中国实现对外政策目标的重要工具，它们在今后中国的东南亚政策中具有同等重要的地位。当中国在全球层面上的多边主义实践遭遇以美国为首的西方大国的围追堵截时，可能会把更多的注意力放到地区层面上，尤其是东盟和上海合作组织这两个地区性组织。鉴于中国目前仍然是一个地区性大国，对全球性事务的影响力仍然是有限的，因此，中国会更加专注于周边和地区事务，在周边和地区事务中发挥更加重要的作用，为建立新的地区秩序作出更多的贡献。在这种情况下，多边主义在中国的周边外交和地区外交中将会发挥越来越重要的作用。