号和号条例对社会保障制度的影响

3.1　1612/68号和1408/71号条例对社会保障制度的影响

1612/68和1408/71号条例对欧盟内部各国的社会保障制度的协调作用在于:自由迁徙权(Freizügigkeitsrechts)的行使应该在对社会福利金的要求权没有受到任何损失的前提下进行。自由迁徙权实施的基础在于，对欧盟内的迁徙就业者提供同等对待原则(Art.3 VO 1408/71)，即对因在不同成员国就业而形成的保险期限(例如: Art.18，45，67 VO 1408/71)连同由于取消居住地点附加条款而获得福利金的输出资格(die Exportf－higkeit von Leistungen durch die Aufhebung der Wohnortklausel)进行加总计算(Art.10 VO 1408/71)。

按协调不同的社会福利金的方式来确定协调的基本原则。输出原则(Exportprinzip)适用于来自缴费融资制度的医疗保险福利金(Geldleistungen aus beitragsfinanzierten Systemen)。福利金资助原则适用于来自缴费融资体系的劳务福利金以及实物福利金(Dienstund Sachleistungen)。提供实物福利金的主管部门，有义务成为该就业者居住地所在的成员国中负责此项事宜的承担者(zust－ndiger Tr－ger)。在居住地和工作地发生偏离或者在另一个成员国暂时居留的情况下，由前一个居留地的承担者暂时代为提供实物福利金。该提供实物福利金的国家具有在以后以此作为理由向主管此项事宜的承担者提出偿还的要求权。

通过国家税收收入来为医疗保险福利金融资(steuerfinanzierte Geldleistungen)也在1612/68号条例和1408/71号条例中受到了关注。原则上讲，1408/71号条例所规定的实物使用范围不适用于医疗保险福利金的纳税融资方式。可是，上述基本原则由于以下情况都打了折扣，即除了在第1款中所列举的通过纳税为医疗保险福利金融资之外，“免费的社会保障制度”(beitragsfreie Systeme der sozialen Sicherheit)也由于第2条第4款而被纳入1408/71号条例的适用范围之内。如果通过纳税为医疗保险福利金融资目前不适用于上述定义的话，那么1612/68号条例却可以适用。根据这个条例的第2条第7款，外国就业者享受着“同本国就业者一样的社会优惠以及税收优惠”(diegleichensozialenundsteuerlichen Vergünstigungen wie die inl－ndischen Arbeitnehmer)。可是，1612/68号条例与1408/71号条例的不同之处在于，1612/68号条例没有拟订有关福利金输出的规定。不论是1408/71号条例还是1612/68号条例，两者对于某种规定通过纳税为医疗保险福利金融资的重要意义在于:它们决定了风险的特征。“根据欧洲法院的裁决，以需求为导向并且要对需求进行审核的普通的(即非风险特征的)社会福利金不适用于(由欧共体所规定的)1408/71号条例的实物使用范围”(Sinn，2001，第134页)。它们具有根据社会资助而不是根据社会保障福利金来判断的特征。与此相反的例子，是以1408/71号条例第2条第4款为依据，作为医疗保险福利金而向个人和养老金领取者提供的免费的以需求为条件的补充性福利金(Erg－nzungsleistungen)，这一部分福利金来自于“免费的社会保障制度”。此外，还有一种可能性，即不以缴费为条件的医疗保险福利金被明确地排除在1408/71号条例的适用范围之外(Art.4 Abs. 2b VO 1408/71)。

3.1.1　医疗保险和自由迁徙

有关在法定医疗保险(Gesetzlische Krankenversicherung，以下简称GKV)中领取福利金的规定，由以上提到的协调欧盟社会保障制度的基本原则来确定。在德国，受雇者的就业报酬在3 375欧元以下者，必须由GKV保险。在更高收入的情况下，存在着在公立保险和私立保险之间进行选择的可能性。家属可以享有共同保险(mitversichert werden)。投保人的居住地和国籍在医疗保险中不起任何作用，而起决定作用的是投保人在德国的职业状况。

在医疗卫生行业(Gesundheitswesen)中采用实物福利金方式是欧盟范围内福利救助原则的中心所在。一位在另一个欧盟成员国已经投保，而且在德国居住较长时间或者暂时居住的人，可以要求德国的GKV提供实物福利金。在德国投保但在欧盟内其他成员国居住的人，也可以相应要求定居国提供实物福利金。实物福利金的范围和质量要与所在欧盟成员国规定的原则相适应。随后，主管此项事宜的承担者之间进行福利金的偿还(Art.22 VO 1408/71)。福利金资助原则把投保人家属也包括在内。如果这些家属本人在国外居住，在这种情况下，他们也可以从德国的GKV领取实物福利金(Art.19 Abs.2 VO 1408/71)。在一个国家居住而在另一个国家工作的跨境者(Grenzg－nger)，可以在两个工作地点之间穿梭，并且可以选择居住地(Art.20 VO 1408/71)。由主管此项事宜的承担者来偿还福利金时，应当对所有的费用进行验收。此外，原则上讲，前面提到的批准偿还福利金的职责当然关系到1408/71号条例。但欧洲法院在Kohll和Decker的案例中把这种被批准的职责给撤销了。以欧洲法院的解释为依据，可以从欧盟被动的劳务自由(die passive Dienstleitungsfreiheit)中得出结论，即在事先未得到许可的情况下，投保人同样可以在另一个欧盟国家得到福利金。^[3]在这种情况下，费用报销参照担保国的现行费率。

从GKV中支付医疗保险福利金——例如医疗福利金或者生育福利金——都适用于输出原则(Art.22 VO 1408/71)。因此，在欧盟之外其他国家(EU-Ausland)居住的投保人都可以对这类福利金提出要求。此外，有关保险福利金(Versicherungsleistungen)的加总计算原则也在GKV中表达了出来(Art.18 VO 1408/71)。这个原则将在下面讨论迁徙就业者(Wangderarbeitnehmer)的法定养老保险的框架中做更详细的阐述。

3.1.2　退休保险和自由迁徙

在德国，所有进入法定养老金保险(Gezetzliche Gentenversicherung，GRV)的个人都有被保险的义务，他们都处于某种雇佣关系之中，其国籍与此无关。另外，在GRV中，还有一种可能适用于所有在德国居住的个人并且适用于在外国居住的德国人的自愿参加的保险(§§1，7，30 SGB VI)。最早也要在一个为期5年的等待期之后才能产生对德国的GRV提出支付养老金的要求。但是，所有居住在欧盟之外的其他国家的人，其累积保险期限将根据加总计算原则进行考察(Art.45 VO 1408/71)。在其他情况下，在保险期限内发生的损失表明，对于流动就业者(mobile Arbeitnehmer)来说存在着迁徙障碍。

对福利金的计算按1408/71号条例第46～51款执行。对于至少在两个欧盟国家发生了与保险相关的期限问题的投保人而言，对其要求权的评估以及对其福利金的计算暂时通过“理论上的福利金金额”(über den“theoretischen Leistungsbetrag”)的方式执行。在所涉及的欧盟国家中，由主管此项事宜的承担者各自为投保人把理论上的金额计算出来。当投保人累计的被保险期限在总量上达到了主管此项事宜的承担者有关养老金制度所规定的保险期限时，如果发生这种情况，则理论上的福利金金额就相当于养老金金额。此外，这个总计的期限事实上是与各国有关累计期限的规定相比较而确定下来的。在这种情况下，与相关欧盟国家的承担者相比，拥有部分累计保险期限的承担者，其对养老金的要求额度就相当于按加权计算的理论金额。如果根据某个欧盟国家的法规，福利金金额不取决于保险期限的话，那么，这个金额就被看作是理论金额。当在某个成员国的保险期限少于一年时，该成员国主管此项事宜的承担者就不再有提供福利金的义务。

当福利金是从养老金基金(Rentenkasse)中支付时，一般来说，这就涉及到医疗保险福利金。这里涉及相应的输出规定。在1407/71号条例第10款中写明，对残疾人、老年人或者对遗嘱支付的医疗福利金、向因工伤而致残者或职业病人以及向丧葬费享有者支付的社会保障金(die Renten)，不能因为这些人在主管此项事宜的承担者所在区域内居住而其要求权却在另一个成员国的区域内而被减少、改变、冻结、挪用或没收。在发生疾病的情况下，福利金资助原则适用于实物福利金。

1998年6月29日欧盟理事会(Rat)所颁布的欧洲共同体98/ 49号法规(Rechtlinie 98/49/EG)，对于维护就业者和自我就业者在自愿加入的补充性养老金制度(erg－nzende Rentensysteme)中以及在预先指定的补充性养老金制度中——特别是在与工资率谈判合同相关的养老金制度中——对补充性养老金的要求权做了规定。这一法规要求维护后来所获得的养老金要求权，即对于一个被派出的就业者(für einen entsendeten Arbeitnehmer)来说，能否实行福利金的跨境支付以及在来源国(Herkunftsland)的补充性养老金制度中是否具有继续缴费的可能性。

3.1.3　失业保险和自由迁徙

根据《欧共体条约》第39条第3款，欧盟公民拥有在全欧盟劳动力市场上自由进入的权利。在第二级法中，该权利在1612/68号条例第1款中得到贯彻。另外，平等对待原则正是以这个条例的第7款为依据的。为此，1408/71号条例第1条第49款和第67款还对欧盟公民在另一个成员国再度失业的情况下如何承认其工作关系的问题做了明确规定。对于国内体制或国外体制的管辖权来说，其重要意义就在于，管辖权在每一种情况下不是涉及一位迁徙就业者，就是涉及一位跨境者:一位迁徙就业者可以把就业关系延伸到承认他的就业关系的目的地，即他未来将要工作的国家的居住地。反之，一位跨境者则呆在其原居住地，只能前往他在国外工作的目的地。

对于迁徙就业者而言，作为一位失业者应当由在进入失业状态之前最后就业的当事国专门负责。在这种情况下，对其福利金——即他们对失业保险金的要求权——进行计算时，将只考虑对他们最后一次就业期间所发生的失业予以补偿。此外，在对其家属的医疗保险福利金的金额进行计算时也必须加以考虑，而且即使这种计算与他们的居住地无关(1408/71号条例第67款)时也是如此。从平等对待的意义上来说，对所有的保险期限和就业期间进行加总计算都必须与保险和失业发生的地点无关(1408/71号条例第67款)。但是，这一条款的适用性受到如下限制，即等待期要继续使用，直到第一次获得要求权时为止。对于在德国工作的迁徙就业者来说，这意味着，他在第一次失业12个月期满之后才能获得对失业救济金(Arbeitslosengeld)的要求权。

根据成员国的法律的规定，跨境者从其居住的成员国获取失业福利金(bei Arbeitslosigkeit Leistungen erhalten)(Art 1408/71号条例第71款)。在对福利金进行计算时，必须以欧洲法院有关在近期内事实上已经得到补偿的法律裁决为依据。此外，欧洲法院为跨境者提供了某种对负责此项事宜的承担者进行选择的可能性。其前提是，当事人以这样一种方式同他最后就业的国家之间拥有某种个人的和职业上的联系，即他在那里有再一次找到工作的最佳机会(参见Sinn等，2001，第149页及以后)。1408/71号条例还使得自由迁徙的基本准则被延伸到发生失业的情况，通过这种方式，使得受到限制的来自失业保险的医疗保险福利金向国外输出(Export)成为可能。一位向国外迁徙的失业者，如果他注意到以下前提就能继续获得福利金:寻找工作者为了找到工作而在另一个成员国逗留，而且在此之前他必须至少在负责此项事务的国家(in dem zust－ndigen Staat)的劳工局等待了四周。接着，当他呆在其欲寻找工作的国家时，他必须向那里的劳工局报到。最后，为了寻找工作而在欧盟之外的其他国家逗留以3个月为界限。如果这些义务不能履行的话，失业者就丧失了他对资助的要求权(Art.69 VO 1408/71)。

除了失业情况下的医疗保险福利金之外，还存在着诸如积极促进就业的措施等劳务福利金(Dienstleistungen)。当这类劳务福利金提供给一位就业者——因为对于他来说实际上存在着失业危险——的时候，劳务福利金的操作就如同医疗保险福利金的操作一样。如果不是这种情况，则根据1612/68号条例第2条第7款，这类旨在积极地推动就业的福利金就被视为社会优惠待遇(sociale Vergünstigungen)。在提供社会优惠待遇的情况下，一个在欧盟的外国人享有被同等对待的权利。

3.1.4　社会资助和自由迁徙

从1980年到2000年，在德国居住的外国人所得到的社会资助份额同德国公民所得到的社会资助份额相比，从比例上看明显上升。在此期间，德国公民得到的社会资助的份额平稳地从1.4%(780 629人次)增长到3.3%(2 082 821人次)，而外国人得到的社会资助份额，在1980年12月31日到2000年12月31日期间，增长了将近7个百分点，即从1.4%(70 523人次)上升到8.2%(594 298人次)。在所有的社会资助接受者当中，外国人所接受的份额从1980年年终的8.3%上升到2000年年终的22.2%(参见: Statistisches Bundesamt，2001)。

社会资助福利金是因为贫困而产生的，而且是从税收收入中支付。社会资助不属于1408/71号条例第4款中实物福利金的应用范围。但是，1612/68号条例第2条第7款对于在这种情况下发生的社会资助做了详细的规定。这一点同样适用于针对在自有资金(eigene Mittel)不能达到社会资助水平情况时所提供的补充性社会资助。

原则上说，目前在德国的外国人同本国人一样，拥有对社会资助的要求权(§120 BSHG)，只要他们不是出于入境的目的，经过一段时间就能获得对社会资助的要求权(§120 Abs.3 BSHG)。原则上说，缺乏社会资助的外国人的确会被驱逐。来自某个欧盟成员国的就业者，当他在6个月这么长的时间内一直没有收入的话，被驱逐的可能性就会产生(Sinn等，2001，第155页及以后)。此外，只要他们在继续从事某种职业，而且只要获得补充性社会资助，就不再会被驱逐(§12 Aufenthalts G/EG)。

面对各式各样的担忧，同样存在着完善的、强有力的预防措施，以便应对仅仅以获取社会资助收入为目的的外来移民。上文中提到的对外国人的社会资助份额急剧上升，这怎么也不能归咎于欧盟的法律安排(Bauer，2002，第11页及以后)。这一发展过程更为确切地反映了从20世纪60～70年代期间德国对待来自国外的移民的政策(Einwanderungspolitik)。在外来劳工政策(Gastarbeiterpolitik)的框架之下，招募的大部分是低素质移民。随后，促成家庭团聚的政策(Familienzusammenführungspolitik)接踵而至，加上一体化政策被耽搁，这就强化了外国人相对薄弱的社会结构。对低素质劳动力需求的突破，最终导致对外国人提供社会资助的份额急剧上升。“因此，对外国人提供的社会资助份额的上升在很大程度上是由历史条件造成的，鉴于移民政策已发生了根本性改变，不能再把这种情况套用在未来的入境移民潮上(Zuwanderungsstr9me)”(Bauer，2002，第13页)。

总之，可以明确的是，鉴于预防措施已经采用，对“社会旅游”(Sozialtourismus)充满担忧显然是走过头了。原则上说，一位在欧盟的外国人若是缺乏社会资助，其结果是他的职业生涯会被引向不利的方向，然而，这种情况未必会发生。仅仅以获取社会资助收入为目的而向德国迁徙，这一做法以合法的方式完成实际上是越发行不通了。况且，当出现社会资助收入超过纯粹的补充性社会资助金额的情况时，就存在着被驱逐的可能性。更确切地说，补充性社会资助收入也许同样是例外情况，因为在欧盟居留的外国人，当他们不是拥有足够的自我生存资金(Existenzmittel)，就是在从事某种职业时，他们只有在德国逗留才是合法的，并且由此被赋予要求权。当然，在欧盟的外国人，当他们在失业一年期满之后才能获得对失业救济金的要求权。在获取失业救济金的期限结束之后，对失业资助的要求权继续存在，其期限同在德国合法居留的相关人员的期限一样长。这能够使得他们的“欧盟居留许可证”(Aufenthaltserlaubnis-EG)仍然有效(参见附录)。相反，在欧盟居留的外国人当然也要向失业保险缴费，如何对净效应(Nettoeffekt)进行评估，这本身还没有弄清楚。这同样适用于其他缴费融资的社会保障制度，即GKV、GRV和法定的监护保险制度(Gesetzlische Pflegeversicherung)。为了能够迅速地对迁徙对于社会保障制度所产生的净效应做出评估，需要对人们所期望的人口流动做出反思。在这方面，存在着一系列的评估，当然，所得出的结果却是迥然不同的。