社会保障制度融合对劳动力市场转型的影响

二、社会保障制度融合对劳动力市场转型的影响

上海社会保障领域内的一项重要的政策举措，就是自2011年7月1日起，将外来人口享有的“综保”和征地农民享有的“镇保”并入“城保”，并设立了三年至五年的过渡期。制度并轨较大程度减少了社会保障政策的碎片化程度，对于缓解“新二元结构”和促进社会融合起到了积极的作用。

（一）原本碎片化的社会保障制度

2011年7月1日之前，上海实行的是碎片化的社会保障制度，不同户籍所在地和就业状况的参保人群被分割在“城保”、“综保”、“镇保”、“居保”和“农保”等五种不同的制度框架内。其中，“城保”面向的是具有上海市户籍且在本市范围内的城镇企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位、国家和本市规定的中央及外省在沪单位就业的职工；“综保”适用于使用外来从业人员的国家机关、社会团体、企业（包括外地施工企业）、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织及其使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员；“镇保”服务的是上海郊区企业就业的户籍人口、被征用农民集体所有土地的农业人员和郊区各种历史遗留问题人员；“居保”涉及未参加“城保”和“镇保”的18周岁以上的上海城镇户籍人员；“农保”则是针对上海农业户口人群。可见，上海“新二元结构”的矛盾在于前四种差异化的社保制度设计，尤其是当外来务工人员与本地职工在相同的岗位上时，待遇的差异和不公平感最为直接和强烈。

据统计，截至2010年3月末，上海各类参保人群的规模如表5.7所示，主要参保系数如表5.8所示。

表5.7　上海社保制度融合之前上海各类参保人群规模　　　　　单位：万人

资料来源：《2010年4月上海市人力资源和社会保障统计月报》。

表5.8　2010年和2011年7月之前上海市社会保险主要参数

注：（1）2009年的上海市社平工资为3566元/月，2010年为3896元/月；（2）综保的医疗保险缴费包括住院医疗及工伤。

“新二元结构”的社会保障政策差距主要表现为户籍人口享有的“城保”和非户籍人口享有的“综保”之间的差距。以2010年的缴费情况保守估计，一名享受“城保”待遇的上海市职工按照2009年实际月平均工资（3566元）的60％计算，单位每月至少要为其缴纳2140元的37％，即791.8元；个人需缴纳2140元的11％，即235.4元，合计1027.2元。而一名享受“综保”待遇的外来务工人员单位需为其缴纳2140元的12.5％，即267.5元，“综保”不设个人账户，因而两者相差759.7元。

碎片化的社会保障制度使得外来务工人员只能享有较低水平的养老、医疗、失业、工伤和生育保障，甚至是没有保障，这在一定程度上加剧了次属劳动力市场与首属劳动力市场的分割，形成一种排斥性的而非包容性的城市化过程。在2008—2009年国际金融危机盛行期间，部分企业将“综保”视为额外的成本支出而导致“综保”的参保意愿下降。^[7]为此，社会保障制度的去碎片化，将“综保”和“镇保”并入“城保”，扩大社会保障的覆盖面，提升外来劳动力的社会保障水平，是有效缓解“新二元结构”的重要途径。

（二）“综保”“、镇保”并入“城保”的制度设计与效果评估

2011年7月1日起，“综保”、“镇保”并入“城保”的制度设计如下：一是对于“镇保”并入“城保”，规定了3年的过渡时限，郊区用人单位和劳动者本人缴纳的基数和比例都比现行的“城保”标准要低，最终实现逐步提高和过渡。二是对于“综保”并入“城保”，新规定将外来从业人员再细化为两类群体。其中外省市城镇户籍从业者直接并入城保，而另一类则是非城镇户籍的外来从业人员（农民工），人数最多，考虑到“综保”转“城保”，企业用工成本将会明显提升，因此对这部分人群设置了5年过渡期，同时暂不参加城保中的失业和生育两个险种（见表5.9）。

表5.9　2011年7月之后上海市社会保险主要参数

（续表）

注：（1）2015年度起，个人缴费基数按本人上年度月平均工资收入确定。本人上年度月平均工资收入高于上年度全市职工月平均工资300％以上的部分，不计入缴费基数；低于上年度全市职工月平均工资60％的，按上年度全市职工月平均工资的60％确定。（2）经用人单位及其从业人员协商一致，非城镇户籍的外来从业人员缴费基数也可按本市城镇职工社会保险的规定参保缴费。

社会保障制度融合后，因户籍而产生的社会保障差距将发生如何的变化?以2012年年中的缴费情况进行保守估算，本市户籍职工按照2011年实际月平均工资（4331元）的60％计算，单位每月至少要为其缴纳2599元的37％，即961.6元；个人需缴纳2599元的11％，即285.9元，合计1247.5元。而一名从“综保”转入“城保”的非城镇户籍务工人员，单位需为其缴纳1949元（4331元的45％）的28.5％，即555.5元，个人需缴纳1949元的9％，即175.4元，合计730.9元，因而两者相差516.6元，在不考虑通胀因素的情况下，比2010年降低了243.1元。

更进一步，我们还可以模拟制度融合前后“城保”与“镇保”，以及“城保”与“综保”的社会保障差距。可以看到，2011年7月的制度调整使得不同人群间原本不断扩大的社会保障差距转为减小，碎片化的社会保障制度开始走向弥合（见图5.3、图5.4）。这里引入了两个假设：一是“城保”的缴费基数按上一年社平工资的60％计算^[8]；二是2012年及其以后年份的社平工资增长率假设为10％。

图5.3　上海市“城保”与“镇保”在制度融合前后的社会保障水平比较

图5.4　上海市“城保”与“综保”在制度融合前后的社会保障水平比较

（三）社会保障制度的远景设计与消除“新二元结构”

“综保”和“镇保”并入“城保”后，上海碎片化的社保制度在较大程度上得以弥合，外来劳动力社保水平不足的问题基本得到解决。然而，如果从上海社会保障制度的远景设计和消除“新二元结构”看，还有两项政策议题有待在更长的期限和更高的层面展开。

一是就社会保障制度的远景设计而言，除了“综保”、“镇保”和“城保”的统一外，还应当把“农保”和“居保”也纳入制度融合的范围，形成城乡统一的社会保障制度。同时在险种上，“综保”并入“城保”后，也应从目前的养老、医疗和失业“三险合并”扩展到将工伤和生育保险也包括在内，逐步降低缴费水平，扩大受益人群的覆盖范围。力争在2015年左右实现中心城区社会保障制度的融合，并在2025年前后建立城乡统一的社会保障制度。

二是将弥合制度分割的重点从去碎片化转移到同一保险制度内的政策差距。以城保为例，与全国其他地区一样，上海的企业与机关事业单位实行的是“双轨制”养老制度，企业职工需要缴纳养老保险费，机关事业单位却基本无需缴纳，但企业退休人员的养老金待遇只有公务员的1/2至1/3。九三学社上海市委2010年的一份调研显示，截至2010年8月，占上海市退休人员89.12％的302万名企业退休人员，养老金已经低于全国社会保障的平均水平。全国平均退休养老金与在职收入比为0.64^[9]，上海市企业养老金与市平均工资五年间的平均数为0.449。调研还发现，1993—2003年，上海市养老金调整增加额度按“本人养老金数额乘以相同的调整比例”计算。这一结果直接造成“双轨制”养老金制度下的马太效应愈加明显。因此，上海应尽快缩小“双轨制”养老金制度产生的差距，通过财政倾斜，建立一个增量改革的平衡协调机制，将增量部分向企业退休人员倾斜，以统筹机关事业单位与企业退休人员的养老金调整工作。

应当看到，同一制度内政策差距的调整难度显然大于不同社保制度的融合，因为前者涉及财政支出结构的优化，调整的是“民”与“官”的关系；而后者可以通过增加企业的隐性成本来实现。为此，上海社会保障制度的远景设计与“新二元结构”的消除归根结底取决于民生类财政支出的占比以及新政策执行的规范程度。另外，医保的异地续接等问题也同样与“新二元结构”问题紧密相关，但需要在全国或更高层面加以设计、统筹和解决。