新形势下推进备案审查工作的若干思考

上海人大工作研究会

党的十八届四中全会决定对加强备案审查制度和能力建设作出了重要论述，十二届全国人大三次会议新修改的立法法，对备案审查相关内容也作了重要修改，这表明在全面推进依法治国的新时期，各级人大常委会备案审查工作的任务更重、要求更高。上海人大工作研究会针对上海市人大常委会近年来在依照立法法，展开备案审查方面的工作实践，进行研究，努力寻找差距，提出改进工作的意见和建议，以进一步推进备案审查工作。

上海市人大常委会的规范性文件备案审查工作是在多年实践探索中逐步向前推进的。自2000年起，市人大常委会就开始探索备案审查工作，常委会主任会议制定了《关于市人民政府规章备案的审查办法》，陆续启动了对市政府规章、浦东综改配套文件、地方性法规配套文件的备案审查。2012年，市人大常委会制定了《上海市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查的规定》（以下简称《备案审查规定》），进一步明确了备案审查的范围、职责分工、审查内容，规范了备案审查的工作程序。

新一届市人大常委会对备案审查工作十分重视。2013年，常委会法工委以推进区县人大常委会备案审查工作为主题，逐一走访全市17个区县人大，并在调研基础上召开了全市性的备案审查工作会议。2013年8月，全市有8个区县对备案审查建章立制，截至2014年年底，全市17个区县人大常委会已全部制定了相关工作文件。2014年，市人大常委会在开展浦东新区综合配套改革决定执法检查工作中，将规范性文件的报备情况作为检查的重要内容。为加强对备案审查相关知识的学习，2013年、2014年，市人大常委会连续两年邀请全国人大常委会法工委备案审查室的领导到上海进行工作指导；2014年，市人大常委会理论中心组学习会还专门听取了有关辅导报告。

2015年，中共上海市委将加强备案审查工作列为落实党的十八届四中全会决定、建设法治上海148项重点工作举措中的第一项举措。市人大常委会根据市委要求，对推进人大的备案审查工作作出了具体谋划。为贯彻市委、市人大常委会的决策部署，市人大法制委、常委会法工委经研究决定，会同常委会办公厅、市政府有关部门，邀请部分市人大代表和专家学者，共同开展《备案审查规定》执法调研和立法后评估活动，力求通过较为系统的调研和探讨，总结回顾法规实施中的经验和不足，进一步推进本市各级人大常委会的备案审查工作。

（一）扩大备案范围，加强规范性文件备案审查制度建设

根据本市制定的《备案审查规定》，需要向市人大常委会报送备案的规范性文件是：涉及本市公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的规范性文件。具体包括市政府规章、市政府发布的决定和命令、地方性法规配套文件、区县人大及其常委会的决议和决定、浦东综改配套文件等。尽管依照监督法的有关内容，《备案审查规定》也明确规定，市政府发布的决定和命令要向常委会报送备案审查，但《备案审查规定》施行3年来，市政府报送市人大常委会备案审查的主要是规章，“市人民政府发布的决定”项目基本上是空白。

本课题对2013年、2014年在《上海市人民政府公报》中公布的市政府发布的决定、命令进行了检索整理，对市政府近3年来发布的以“决定、命令”之外的文种发布的规范性文件进行了调查。统计显示，如果从公文种类角度理解市政府颁布的“决定、命令”，除了规章以外，几乎没有符合报送备案审查实质要件条件的规范性文件。然而，市政府以“决定”“命令”之外的“通知”“通告”“意见”等其他公文种类为载体，颁布了部分“涉及公民、法人和其他组织权利、义务”“具有普遍约束力”“可反复适用”的规范性文件。据初步统计，2013年市政府以“沪府发”文号公布的文件有94件，其中有29件“沪府发”文件，比较符合备案审查的实质要件；2014年市政府以“沪府发”文号公布的规范性文件有82件。其中有20件“沪府发”文件，比较符合备案审查的实质要件。这些符合监督法本意需要备案审查的涉及公民、法人和其他组织的权利义务的大量规范性文件，目前则游离于市人大常委会的监督之外。

解决这一问题的关键在于如何深刻领会党的十八届四中全会精神、监督法的立法精神和立法本意，准确理解和把握“政府发布的决定、命令”的内涵，扩展其范围。课题组认为，“本级政府发布的决定、命令”不能理解为公文种类意义上的决定、命令，不能只看公文种类、文件的文种载体，而应该看其内容是否符合“三项实质要件”。政府规范性文件只要涉及公民、法人和其他组织的权利义务的规范性文件，都应当纳入各级人大常委会的备案审查范围。2016年上市人大常委会已将“沪府发”文件全部纳入备案审查范围。

（二）明确工作职责，充分发挥专门委员会和常委会工作机构的整体合力

本市《备案审查规定》在设定工作程序时，明确由专门委员会负责审查，理由是法律赋予专门委员会审议权，适宜承担常委会对规范性文件的审查职责；法工委作为工作机构负责报备程序的审核、审查意见的汇总和处理、向常委会汇报等具体服务工作。本课题调研得知，多数专门委员会认为，备案审查机构设在法工委，又比较熟悉法律，专门委员会自身工作任务重、人员少，因而不愿花费过多的时间、人力、精力从事备案审查工作，致使备案审查工作不够深入，甚至流于形式。我们认为，加强备案审查工作力度，处理好专门委员会与常委会备案审查工作机构的关系，充分发挥人大的整体合力至关重要。新修改的立法法对专门委员会和常委会工作机构的备案审查工作提出了新要求，如何既要发挥专门委员会比较熟悉政府有关部门的情况，熟悉相关专业领域的技术和法律问题的优势，把好审查监督的专业关；又要求法工委从合法性方面把好备案审查的质量关，需要进一步研究对策，理顺工作机制，加强分工协作和联合审查，确保规范性文件备案审查的工作质量。2016年，上海市人大常委会已经探索开展专家代表参与规范性文件的合法性审查工作，不仅借力借智扩大民主参与，而且还加强了备案审查的民主监督。

（三）细化审查标准，加大对规范性文件备案审查的力度

规范性文件备案审查标准，直接影响到规范性文件的有效性。《监督法》规定了“合法性”和“适当性”两个审查标准，本市的《备案审查规定》根据法律的规定，在“合法性”方面，由市人大有关专门委员会按照职责分工对规范性文件的内容进行合法性审查；由法工委对规范性文件报备程序的合法性进行审核。从《备案审查规定》实施近3年的情况看，有关专门委员会在审查中均未对规范性文件的合法性问题提出意见。法工委发现了一些报备程序方面的问题，例如，规范性文件未能按照规定在公布之日起30日内报送市人大常委会备案；专门委员会未在规定的时间内书面提出审查意见；规范性文件在未对外公布的情况下即予以施行。常委会法工委就上述问题提出，请有关部门在今后工作中予以重视和改进。

实践中，规范性文件存在涉及合法性问题常见的是设定或者变相设定行政许可、行政强制，超越法律标准提高行政处罚幅度，染指国家基本民事制度的物权事项等。随着依法行政观念的不断增强，市政府法制部门的把关比较严，规章中明显冲撞宪法、法律的情况并不多见。调研反映，区县一级政府和有关部门制定的规范性文件存在合法性的问题相对比较多。

本市的《备案审查规定》没有设定监督法规定的“其他不适当的情形”的表述，因为“不适当”与“不合法”经常是交叉在一起的，很难区分，如任意给公民、法人和其他组织设定义务，随意增加群众负担的规范性文件，既不合法，也不适当。有些“不合法”“不适当”的规范性文件隐蔽性比较强，有些带有地方保护色彩的内容比较容易得到人大的理解，因为合法的并不一定合理，不合法的有时却是合理的。人大作为监督机关不仅要监督政府依法行政，同时也要运用立法智慧，避免直接冲撞上位法，帮助政府合法、合规达到管理目的。我们认为，要深入学习和深刻领会监督法规定的“其他不适当的情形”的立法含义、新修改的立法法关于规章权限的要求，细化和完善备案审查标准，进一步提高备案审查工作的质量和水平。

（四）加强顶层设计，实行主动和被动审查相结合的审查方式

新修改的立法法增加了“有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案审查的规范性文件进行主动审查”的规定，法律上首次明确提出了加强主动审查的要求。目前，根据本市《备案审查规定》的规定，常委会对备案的政府规章、法规配套的文件采取主动审查，有件必报、有备必审。尽管法规未规定被动审查制度，但在工作实践中经常会遇到公民、法人及相关组织、社会团体要求对相关规范性文件进行审查的来信、来函，常委会依照现行法律、法规的要求妥善予以解决。

专门委员会、人大代表和专家学者普遍认为，落实党的十八届四中全会精神，把市政府所有规范性文件纳入备案审查的范围，仍采取主动审查，有点不切实际，势必要求加强科学的顶层设计，建议采取主动审查与被动审查相结合的审查方式，比较符合现阶段本市各级人大常委会备案审查的能力与实际需要。第一，备案审查的规范性文件数量多，目前各级人大难以组织足够的力量，逐件逐条进行审查；第二，各种规范性文件千差万别，所涉及的社会关系纷繁复杂，除明显的违宪违法外，有些规定是否与宪法和法律相抵触，只有通过实施才能暴露出来。建议进一步创新备案审查工作方式方法，通过举行听证会等广泛征求有关方面意见和建议，提高备案审查工作能力和实效。2016年上海市人大常委会已经开展了探索制定被动审查工作的调研，2017年拟制定相关程序规范。

（五）完善工作机制，规范备案审查工作沟通、审查、处理和反馈工作程序

备案审查工作涉及市人大专门委员会、常委会工作委员会和常委会办公厅等多个部门，与政府的工作密切相关，需要依靠更有效的工作机制来发挥作用。就本市《备案审查规定》规定的法规配套文件的备案审查为例，现行的报备工作流程在备案及时率上存在问题：一是掌握规范性文件制定情况的信息不畅。法规配套规范性文件的制定主体各不相同，包括市政府、市政府办公厅和市政府有关主管部门等。由于市政府尚未确定统一的行政规范性文件报送备案的工作机制，法制办对市政府办公厅制发的文件、法规配套文件的制定情况并不掌握，在报备工作中比较被动。二是报备流程环节较多，容易造成逾期报备的情况。由于市政府内部对规范性文件制发、领导审签、报备等程序较为复杂，各环节需要的审批时限也比较冗长，很难保证规范性文件在发布之日起30日内向市人大报备。为此，应该建立健全备案审查工作的沟通、审查、处理和反馈等工作机制，探索有效的工作方式方法，完善备案审查工作机制和程序。

（六）对全国人大常委会开展备案审查工作的建议

1.进一步完善规范性文件备案审查制度。目前我国关于备案审查的规定散见于宪法、立法法和监督法中，没有形成系统性的法律规范，法律的有些规定比较原则，缺乏明确而具体的操作程序作保障，导致各地备案审查机构不一、范围和标准不一，急需全国人大常委会制定法律予以规范。因此，建议全国人大及时出台有关备案审查的专门法律，或者对现行的法律进行补充，明确界定“规范性文件”的种类、范围，统一规范备案审查机构职责、明确判定规范性文件不适当情形的标准，进一步完善规范性文件备案审查制度。

2.加强对地方人大工作的指导和培训。帮助地方人大准确理解和掌握四中全会精神、新修改的立法法等有关规定。例如，修改后的立法法第八十二条第五款、第六款对政府规章的权限作了新规定，准确理解法律关于规章权限的要求，对备案审查工作十分重要，希望全国人大对于以下内容给予地方指导：《中华人民共和国立法法》第八十二条第五款中“先行制定”的政府规章权限；第八十二条第六款对规章上位法依据的要求；第八十二条第六款中“增加公民、法人和其他组织义务”的含义。此外，希望全国人大对十八届四中全会决定中关于“禁止地方制发带有立法性质的文件”也能够作进一步说明。

3.采取有力措施加强人大系统备案审查工作机构和队伍建设。建议全国人大对地方各级人大常委会增设规范性文件备案审查机构和配备专职工作人员统一要求，帮助地方人大加强备案审查工作力量。