三农问题的核心与解决途径

1） “三农”问题的核心与症结

当前，在农村社会经济发展中出现了一系列需要关注和亟待解决的问题。例如，农民收入问题、劳动力转移问题，等等。这些问题，有许多早在20世纪80年代就已出现了，只是那时问题还没有累积到现在这种程度。另外，在农业、农村和农民中的诸多问题并不是并列关系，也不是在同一时期发生的，其中有许多问题是相互关联的，存在着衍生关系。因此，在陈述“三农”问题时，不能简单地罗列问题，应该找出事关农业、农村经济社会发展的重大问题和核心问题来，分析其形成原因，并对症下药。

当前“三农”问题主要集中反映在三个方面：一是农民收入问题，二是农村市场消费问题，三是农村劳动力转移问题，其他问题要么是由这三个问题引发出来，要么与其紧密相连。

目前的“三农”问题已经和过去的“三农”问题发生了本质的变化。假如说过去有“三农”问题，在80年代中期以前，表现在宏观层面上仅仅是一个产量问题，或者说是食品安全问题；现在“三农”问题已经从食品安全问题演变成一个以收入、消费和就业为中心的经济和社会问题。在现阶段，归结起来“三农”问题的核心是农民的生存权和发展权与城市居民的差距越来越大。

20世纪90年代以来，中国经济的繁荣主要集中表现在城市方面，农村经济发展要相对落后。同城市相比，农村发展落后首先体现在投资严重不足，基础设施供给明显滞后，同城市的差距越拉越大。这既存在于东部沿海地区，也存在于中西部地区。城乡投资差距不仅反映在基础设施建设方面，而且还反映在民间投资方面。从2000—2011年，城市集体和个人名义投资增长了8.8倍，而农村仅增长了4.4倍。农村投资增长慢，经济发展速度必然也慢，进而农民收入的增长也不会快。2000—2012年，农民人均纯收入增长了69.7％，年均增长4.45%，比20世纪90年代增长速度几乎慢了一倍。而同期，城市居民人均可支配收入增长由慢变快，12年里居民收入增长了138.3％，年均增长7.5％，增速是80年代的2.5倍。在这种情况下，城市居民的收入越来越高，与农民的收入差距越来越大。受收入增长的制约，农民的消费增长也极其缓慢，同城市居民的差距也在拉大。由于农民消费增长缓慢，农村市场需求明显偏冷，导致其在全社会中的市场消费份额出现了萎缩的趋势。

当前，农村投资不足，农民消费增长缓慢，已严重影响了国民经济的发展。可以肯定，在通货紧缩的情况下，要想启动内需首先必须将占全国2/3人口的农民的积极性调动起来，鼓励他们投资，刺激他们消费，只有这样中国的经济增长才会有动力。面对城乡发展差距，有人提出，目前中国的农村状况比过去恶化了，农民的生活水平越来越差。这种说法有些偏激，甚至对农村缺乏起码的了解。从实际情况看，当前农民的收入水平、生活状况都比过去大大进步了。但是，为什么“三农”问题又突然变尖锐了，关键是农民的生存权和发展权与城市人差距扩大到了某种限度，给人的感官视角造成了异常刺激，引起了社会部分群体的心理失衡，危及社会经济的进一步发展。

究竟是什么原因引起“三农”问题？制度设计缺陷和结构转换偏差是引起“三农”问题的主要原因。

首先从制度看，改革开放以前，国家用计划经济、依靠行政力量造就了一个城乡二元体制(结构)；改革开放以后尽管我们对这种制度进行了改革，但是在改革进程和制度安排上偏废了农村。主要表现在两个方面：

第一，20世纪80年代中期以后，我们把主要改革精力从农村转到城市，集中在宏观经济体制和国有经济体制改革方面，对农业、农村的体制改革重视不够，造成了许多问题积重难返。

第二，农村制度的变迁受到了抑制。列举四个方面的例子：①土地不能市场化。②民间金融机构发展受到限制，造成农村金融从资金总量和机构双重供给不足。③粮食流通体制市场化改革滞后，限制非国有的市场主体进入粮食收购领域。④城乡财税体制改革滞后，形成财权和事权不对称，造成越是基层政府财权越小、事权越大，这引起基层政府向企业和农民乱收费，加重农民负担。

再从结构演变方面分析。结构转换是一个国家经济发展的根本，经济发展到一定阶段之后，结构转换会刺激经济增长，但是，国家在20世纪90年代以后的结构转换对农业、农村和农民是不利的。一方面，工业的过度扩张，导致了非农产业在大量抽取农业、农村资源的同时，排斥大量劳动力进入，造成农民占有的资源和财富份额下降。另一方面，受结构转换的影响，财富过度向城市集中，强化了城乡二元结构矛盾。

2） 解决“三农”问题的主要途径

解决或缓解“三农”问题的出路在什么地方？首先要强调一点，目前不能用过激的办法来解决“三农”问题，因为三农问题是由历史造成，并在历次体制变动中不断累积起来的。面对这些问题，我们企图想让一届或两届政府来彻底解决是完全不可能的，不能操之过急，只能重点突破。解决“三农”问题既要在“三农”之外，也要在“三农”之内，既要在近期也要在长期。

在“三农”之外解决“三农”问题，有以下几个问题需要解决：

首先，在“三农”之外，我们的改革和政策目标，核心是要实行向城乡一体化的制度过渡。将来，我们解决“三农”问题的目标是要把城市和农村、政治和社会纳入一体化的进程。为了目标，无论是长期还是短期，关键是要解决农村劳动力的转移问题，围绕这个问题进行人口政策、就业政策、社会保障制度和财税政策(包括农村税费制度)的改革。这里需要强调：目前的农村税费改革不是最终目标，它是一种过渡方案，最终应该实行“城乡一体化的税收制度”。尽管目前农村的税费改革有进步，但是它的税制结构设计还是不合理的，仍然是一种歧视性的政策，从长远看是要消除的。

第二是土地市场开放问题。现在土地基本上没有市场可言，一级市场由国家控制，二级市场农民不许进入，农民在土地交易中始终处在被剥夺的地位。土地是农民生存的最后一道防线，也是我国社会经济发展的一个稳定器。今后，如果说土地市场还不开放，还是由国家用低价强制购买土地，农民得不到应有的补偿，将会直接干扰我国社会经济的稳定和进一步发展。

第三是“城市化”道路选择问题。目前我们的城市化道路走了一条不符合中国国情的道路：一是现有的城市发展是“关起门来搞城市化”，把农民关在城外，是为城市“锦上添花”，而不是搞“农村人口城市化”。二是在城市化道路上搞“天女散花”，强调大力发展小城镇，这是一种错误的战略选择和过时观念，实际上这是一种“离土不离乡”传统观念的延续。从国情来看，中国若要遍地都去搞小城镇，总有一天我国会无地可耕。我国的城市化不能仿效美国模式，而日本的城市化模式值得学习，走“资源密集型”的城市化道路，这样可以节约土地和水资源，并能集中使用城市公共设施。

在外部进行改革的同时，农业内部也要进行改革。在世界上任何国家，最终农民群体不可能变成零，工业化后仍会有一部分农民留在农村，政府要关注这部分人口的生存权和发展权。怎么关注？有几个问题需要研究解决：

第一，加强新型农业现代化建设。新型农业现代化是以粮食优质高产为前提，以绿色生态安全、集约化、标准化、组织化、产业化程度高为主要标志，基础设施、机械装备、服务体系、科学技术和农民素质支撑有力的农业现代化。新型农业现代化要与新型工业化、新型城镇化相互融合，相互促进，协调发展，推动农业社会化大生产，推进适度规模经营、集约化标准化生产，从根本上提高农业劳动生产率、资源利用率和土地产出率，提高农业效益，为新型工业化提供原料和劳动力，拓展新型城镇化的发展空间。

第二，对农民的收入要采取直接的支持政策。间接支持也要搞，但是要有重点。有人反对对农民进行直补，这里有两个误区需要注意：一是以现行的体制，我们总搞直接补贴能不能坚持下去？过去对粮食采取的就是一种间接补贴，最后导致的结果就是越改补贴越多，造成低效益，引起腐败，农民损失大，支付成本高。二是中国现在实际上需要进行直接补贴的不是多数人而是少数人。我国目前用于农、林、牧、渔的劳动力是3.199 1亿人，但实际算一下，真正用于种植业的劳动力目前不到2亿，如果剥离一些东部沿海地区，仅剩一些农业主产区，实际需要补贴的就是1亿多人。因此“我国是以少数人补贴多数人”是个错误的概念，真正要补的实际是少数人，而不是多数人，如果进行直接补贴国家还是有能力的。

第三，粮食流通体制改革。近期的粮食流通体制改革必须坚持市场化的方向，加快改革步伐。总体改革思路应该是，粮食出产区的购销要放开，国家的储备粮数量要减到合理界线，国有粮食企业要走市场化的改革之路，对粮农的保护和补贴要与国有粮食企业划断，采取直接的补贴办法。

第四，农村金融改革。目前，我国推行的农村金融体制改革力度不够，范围太小，效果也没有农村税费改革那么大。今后，改革的思路就是要在进一步对外开放的条件下，沿着金融市场化方向，设计农村金融体制改革方案，从金融市场主体和资金规模上都增加供给，用一种平等观念对待农民，让他们能和城里人一样有权利获得自身发展所需要的资金。而靠现有的金融体系来解决农村金融贷款难问题根本没有可能，必须通过改革发展新的金融组织。

第五，土地产权制度改革。土地制度和土地市场是联系在一起的。下一步，在土地方面应该优先实行土地市场化，要把土地作为真正的商品进行交易，让土地的所有权真正归还于集体，不要再让一些城市人和中介商来非法剥夺农民。当前，土地产权制度最重要的问题是农民应该有物权，农民用土地可以进行抵押，进行投资，要把农民现在的使用权变成一种准商品。现在强调对土地所有权进行彻底改革的条件还不成熟。城市化水平达到60%以后，再进行土地的产权制度改革才算合适。

第六，农村公共品供给。目前，政府为农村提供公共品不是一种“恩赐”行为，而是一种责任。农民跟市民一样有发展权、生存权，政府应该承担起最起码的公共品的供给。公共财政要把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村，现在到了应该用中央财政大幅度增加对农村公共品投入的时候。

最后，农民要有自己的组织。农民作为弱势群体不但要有政府来保护，有法律来保护，而且要由自己来保护。现在农民在交易中的信息不对称和利益流失，除了政府和法律之外，还必须自己组织起来。农民组织的发展不能太急，也不能依靠行政命令，应该鼓励农民成立一些行业组织、专业协会，比如农产品销售合作社、农业技术协会等，在这方面政府可以通过财政或税收政策予以扶持。