试论解决我区贫困问题的途径

试论解决我区贫困问题的途径^[1]

(一九九七年十二月二十四日)

党中央、国务院十分重视贫困地区的贫困问题。近年来，先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划》、《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》等一系列重要文件，1996年又专门召开了中央扶贫开发工作会议，确定了支持贫困地区搞好扶贫开发的重大方针、政策和措施，要求到本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题。同时，向全世界庄严宣告，决不能把贫困问题带入二十一世纪。如何有效地落实党中央、国务院的重大战略决策，进一步搞好扶贫攻坚工作，加快我区扶贫开发步伐，是摆在我们面前的一项紧迫而艰巨的政治任务。为此，本文就解决我区贫困问题的途径，进行一些探讨。

一、十四年扶贫的成就和经验

我区地处甘肃东部陇东黄土高塬沟壑区，是一个以旱作农业为主的经济欠发达地区。农村部分群众生活一直比较困难，长期处于贫困状态。1982年，国家将我区的H两个贫困县，列入国家重点扶持的县。1986年，省上又将H三县(市)，列为省扶贫重点县，在国家和省上的大力支持下，我区各级党政组织，认真贯彻执行党的“一个中心、两个基本点”的基本路线，以科技开发为先导，以改变生产条件为重点，以稳定脱贫为目标，在全区范围内开展了大规模的扶贫开发工作。经过十四年坚持不懈的努力，到1996年底，全区贫困人口由原来73.37万人减少到25.39万人;贫困面由原来的45.1%下降到了13.9%。在全区实现了基本解决温饱的第一步战略目标，使全区农村生产、生活条件得到了显著改观。

首先，生产条件得到显著改善。生产条件是扶贫开发的重要因素。贫困地区的共同特点是生产条件严酷。严酷的生产条件不改变，脱贫就没有基础和保证。鉴此，我区地、县、乡党政组织，把改善贫困乡、村的生产条件，作为扶贫工作的基础工程，在全区开展了以田、水、路、电为主的农业基础设施建设，有效地改变了生产条件。一是梯田建设形成规模。全区建成梯条田442.4万亩，人均基本农田达到2.4亩。特别是H县建成高标准水平梯田84.3万亩，占耕地面积90%以上，人均达到2.18亩。使过去沟壑纵横、坡陡贫瘠的“三跑田”，变成了现在整齐有序、宽大平展的“三保田”。二是水利建设有了重大突破。在川区建成阳川、东峡、水洛、H南干渠等骨干水利工程208个，有效灌溉面积累计达到54万亩。特别是大力推广实施“121”雨水集流工程，在山区建成大田集雨补灌水窖32000眼，山地窖灌面积达到25350亩，创出了干旱山区集雨灌溉抗旱的先河。三是道路建设形成网络。全区建成县、乡、村公路901.76公里，乡上通车率达到100%，村上通车率达到96.4%。同时，建成农贸市场173处。使过去寂静、封闭的乡村，呈现出开放、活跃的生机。四是农电建设成效显著。H两县，架通35千伏高压输电线路148.91公里，10千伏农电线路1944.5公里，10千伏以下低压线路3848.2公里，使农电入户率达到了93%以上。五是科技推广取得实效。在大力推广、普及各种科技知识，狠抓农村扫盲工作的同时，重点抓了以“地膜、化肥、良种”为主的种、养、加等农业生产实用技术的推广，基本实现了玉米种植地膜化;化肥、良种使用率达到95%以上。

其次，生括水平得到显著提高。由于生产条件的改善，促进了物质财富的稳定增长。到1996年底，全区粮食总产达到74.4万吨，财政收入达到2.53亿元，农民人均纯收入跨过千元大关，有55个村实现小康。全区农村粮食基本达到自给有余，30%的农户达到“耕一余一”或“耕一余二”的水平;居住条件大大改善，不少农户修建了新房;电视机、洗衣机、电冰箱等高档用品，也进入了农村家庭。

再次，生态环境得到显著改观。为了控制水土流失，改善生态环境，一面坚持“供煤植薪”，解决农民做饭、取暖缺薪困难，有效地停止了植被破坏;一面坚持种草种树，绿化荒山荒坡，改善生态环境。到1996年底，全区“三荒地”种草面积127.8万亩，造林累计保存面积达到317万亩，森林覆盖率达到18%;治理水土流失面积累计达到5902.40平方公里，治理度达到60%。有效地改善了贫困地区的生态环境，为群众生产、生活创造了较好的条件。

经过十四年扶贫开发工作的实践，在不断总结正反两方面的经验教训中，逐步探索出了搞好扶贫开发的基本经验。一是扶贫必须先扶志。帮扶是外因，贫困户是内因。实践证明，凡是贫困户实现了稳定脱贫的，都是内因起了决定性的作用。因此，扶贫必须把扶志放在首位，帮助贫困户树立自我脱贫的信心，搞好智力开发和科技应用。只有这样，才能把贫困户首先从智力贫困中解放出来。二是扶贫必须扶持发展生产力。生产力水平低下，是贫困户难以摆脱贫困的根本原因。因此，解决贫困问题的途径，在于提高劳动者素质，改善生产条件，改进生产手段。三是扶贫必须扶到稳固的产业上。建立稳固的产业，是解决贫困户贫困问题的基础和前提。没有稳固的产业，就不可能达到稳定脱贫。从过去的扶贫工作来看，凡是已经达到稳定脱贫的贫困户，都是在扶贫工作中真正建立起来了一至两个抗御自然灾害能力强、能经受住市场考验的产业。四是扶贫必须依靠社会力量。扶贫开发，是一项难度很大的社会系统工程，既需要政府的大力支持，又需要各行各业的支援，还需要动员和组织社会各方面的力量协助，才能真正形成一种强大、持久的“扶贫济困”力量，才能加快扶贫开发步伐。否则，不论靠哪一个方面，都很难持久地搞好扶贫开发工作。

二、目前贫困的特征及原因

经过十四年的扶贫开发工作，贫困面大大缩小，绝大部分自然条件较好，劳动力素质较高的贫困户，都达到了稳定脱贫水平。目前，全区贫困户缩小到5.29万户，贫困人口减少到25.39万人，占农村总人口的13.9%。但扶贫的任务并没有因此而减轻，而且难度越来越大，已经进入了最艰难的攻坚阶段。

从目前这些贫困户的现状来看，绝大部分都集中在南部高寒阴湿山区、西北部深山干旱区和地方病高发区，而且有三个方面的共同特性。一是反复性比较强。由于这些贫困户的自然条件过差，生产单一，经济基础脆弱，抗御灾害的能力差，返贫率高。二是自生性比较弱。这些贫困户，在很大程度上，仍然依赖国家救济过日子。1996年底，全区需国家救济的“三无户”仍有6.32万户，人口29.69万人，分别占农村总农户和总人口的16.1%和16.4%，调供回销粮3266万斤，下拨救济款2827万元。三是开发性较差。在这些贫困户中，绝大多数户的生产经营，仍停留在原始式的简单的自给性生产水平上。既使在种植、养殖和加工业等传统产业上，无论从生产手段上看，还是从生产规模上讲，都没有一个开发性的产业。

贫困问题，是由诸多种因素共同造成的。既有自然环境、地理位置、气候的因素，又有经济基础、社会与历史以及人文条件等原因。从我区目前贫困户的情况看，其贫困的主要原因是:第一，生产力水平低下。从这些贫困户的生产方式看，绝大多数仍沿用过去相当原始、落后的传统工具和耕作方式，缺乏现代必要的生产设施。第二，生存与发展的自然条件太差。这些贫困户，绝大多数居住在地域偏僻、土地瘠薄、干旱少雨、灾害频繁的干旱山区、高寒阴湿山区和土石山区，生存时常受到自然灾害的严重威胁，发展也受到自然条件的很大制约。第三，没有稳固的脱贫产业。脱贫是一个经济概念，而不是一个单纯的粮食概念。事实反复证明，光靠单一的粮食生产是很难达到稳定脱贫的。从目前贫困户的生产看，除粮食生产外，还没有比较稳固的、能够解决贫困户经济收入的产业。第四，人口素质比较差。就我区贫困户而言，贫困的主要表现是经济贫困，而经济贫困的实质，是科技人才的贫乏，劳动者素质过差，使得一些最基本的实用技术得不到及时掌握和应用，同时，也难以捕捉市场信息，使山区的资源方面优势得不到开发和利用。

由此可见，要解决我区的贫困问题，就必须大力发展生产力，全力改善贫困山区的自然条件，努力提高贫困山区劳动者素质，积极建立稳固的脱贫产业。只有这样，才能从根本上解决贫困户的贫困问题。

三、今后扶贫攻坚的对策与途径

到本世纪末基本解决农村贫困人口的温饱问题，既是党和国家的既定战略目标，也是贫困地区人民的共同心愿。因此，我们必须认真贯彻落实十五大精神，高举邓小平理论的伟大旗帜，坚持以经济建设为中心，以科技开发为重点，从以下五个方面加大扶贫攻坚的力度，确保按期完成这一具有历史意义的战略任务。

第—，加大温饱工程实施力度。

民以食为天。吃饭问题，是解决贫困的首要问题。粮食问题不解决，温饱就没有基础，开发就没有保证。兴修梯田，打窖集雨补灌，地膜覆盖，是贫困地区广大干部群众，在长期的扶贫实践中，总结探索出的能够有效地抗御自然灾害，提高农业生产稳定性，实观粮食增产增收的一条成功经验，又是稳定解决温饱问题的根本途径。因此，必须把耕地梯田化，抗旱水窖化，种植地膜化，作物良种化，作为解决贫困户温饱问题的一项基础工程，抓紧抓好。一是加大梯田建设力度，实现耕地梯田化。坡地改建成梯田，既可以大幅度增产，又可以提高抗旱能力。因此，应当把贫困乡、村的梯田建设，作为扶贫攻坚的重中之重，采取国家补贴、地方筹资、群众投劳的办法，集中连片，加快梯田建设步伐，尽快实现贫困户耕地梯田化。二是加大水窖建设力度，实现抗旱水窖化。大田水窖集雨灌溉工程，是解决年度降雨与作物生长需水不合拍的—种有效的“调节器”，它既可以充分利用天上水的资源，又可以提高抗御旱灾能力，应作为解决贫困户温饱问题的一项重点措施，采取国家补贴、帮扶单位支援、贫困户出劳的办法，加快大田水窖建设。三是加大地膜覆盖实施力度，实现种植地膜化。地膜覆盖种植，是旱作农业的一大突破，特别是对土地瘠薄、投入有限的贫困地区来讲，显得尤为重要。它既能够保肥、保水、抗病害，减少投入损失;又能够蓄水、增墒，增强抗旱能力。因此，要把地膜覆盖种植，作为扶贫攻坚的一项重点技术措施，全力扩大覆盖面积，实现种植地膜化。同时，要加快种子工程建设步伐，确保贫困户的种植作物良种化。

梯田化是基础，水窖化是保证，地膜、良种化是增产增收的重要手段。只有这四者相互配套，相得益彰，就能使贫困户做到大旱保收，小旱增收，平年丰收，不仅可以稳定解决贫困户的温饱问题，而且可以使贫困户逐步形成自我积累。

第二，加大增收工程开发力度。

温饱是基础，致富是扶贫攻坚的最终目的。因此，扶贫攻坚工作，要在稳定解决贫困户吃饭问题的同时，把重点放在增收工程建设上，从实际出发，宜林则林，宜牧则牧，宜工则工，为贫困户搞好“一户一业”的增收工程建设。一是发展林果业。在光照充足、气候温和、灌溉条件较好的贫困村，要大力发展以苹果、梨、桃为主的林果业，以户为主，区域开发，形成规模，达到以果增收。二是发展畜牧业。在气候湿润，耕地宽广，饲草资源丰富的贫困村，要大力发展以牛、猪、羊为主的畜牧业，一村一品，分户饲养，集中育肥，统一出售，达到以畜增收。三是发展加工业。在交通方便，电力充足，距离市场近的贫困乡、村，兴办各类粗、细加工企业和劳动密集型企业，就地优先安置贫困户劳力就业，达到以工增收。

建立以林果、畜牧、加工为主的增收产业，是尽快解决贫困户温饱问题的正确选择，又是开发贫困山区资源的迫切需要，只要牢牟抓住这个增收产业的开发，并持之以恒，就能在贫困乡、村建成一个稳固的增收源，以实现稳定脱贫乃至致富的目标。

第三，加大科技工程应用力度。

科技是第一生产力。只有依靠科技进步，才能加快脱贫致富步伐。这既是我国扶贫开发的一条基本经验，也是世界上贫穷地区摆脱贫困的成功之路。要把科技真正转化为现实生产力，就必须从提高贫困户劳动者的素质入手。否则，科学技术这个第一生产力，就很难在贫困乡村和贫困户中发挥其应有的作用。所以，要把提高贫困户劳动者素质，作为扶贫攻坚的一项战略性任务，落实到扶贫攻坚的全过程。一是要狠抓基础教育。世界各国扶贫的经验表明，在教育上的投资，是增加穷人财富的最佳办法，是治穷致富的根本措施。为此，要在继续抓好成人扫盲工作的同时，从贫困乡村基础教育抓起，充分发挥“希望工程”、“献爱心工程”的作用，全力抓好“九年制义务教育”，培养有文化、有技术、懂科学的新型劳动者。二是大抓科技人才培养。要紧紧围绕“温饱工程”和“增收工程”的开发项目，采取“办班与自学”相结合的培养方式，定期举办种、养、加科技培训班，在每个贫困户中，至少培养一名真正懂科技、会应用的科技人才。三是加大各种先进实用技术的实施规模。地膜、化肥、良种等已被群众掌握并发挥了显著效益的农业实用技术，虽在贫困户中得到了一定的推广应用，但实施的规模太小。因此，对于这些行之有效的技术，必须在贫困乡村进行规模化推行应用。只有这样，才能真正发挥科技在扶贫攻坚中的作用。

第四，加大基础工程建设力度。

基础工程建设，始终是解决贫困问题的前提和保证，也是脱贫致富必不可少的重要条件。因此，在全力抓好梯田化、水窖化建设的同时，要着重抓好能源、交通、环境等方面的基础设施建设，使其与资源开发相配套，为扶贫攻坚提供可靠的保证。一是加大能源基础设施建设力度。在继续抓好供煤植薪、灶炉改造的同时，加大供电量，架通动力线路和个别村社的照明线路，为贫困山区开展温饱工程和增收工程建设，提供可靠的电力能源保证。二是加大乡村道路建设力度。要继续采取“以工代赈”、“民办公助”的办法，在修通个别村、社道路的基础上，把建设的重点放在道路加宽、路基加固、路面铺沙的乡、村、社道路改造上，提高通行能力。同时，要改造、整顿、管理农村集贸市场，规范市场行为，提高交易水平，扩大经营规模，为农民发展商品生产创造良好的条件。三是加大流域治理力度。在抓好荒山、荒坡、荒沟种草、种树的基础上，要把流域治理与资源开发结合起来，重点抓好泾河流域、达溪河流域、水洛河流域以及规模较大的荒山、荒滩流域综合治理，加快贫困地区的土地、生物资源开发步伐，提高控制水土流失的能力，进一步改善生态环境。

第五，加大社会帮扶工程支持力度。

扶贫攻坚，是一项时间紧、任务重的系统工程。要搞好这项宏大的系统工程，既需要国家的大力援助，又需要各级帮扶单位真心实意的支持，同时，也需要全社会的重视和帮助.只有这样，才能形成强大而持久的扶贫攻坚力量。因此，除继续动员、组织搞好“献爱心活动”、社会优抚和社会救济工作，解除贫困户生活上的困难外，应加大对贫困户生产建设的扶持力度。一是加大扶贫资金的投入力度。应以增强贫困户“造血功能”为目标，继续采取“无偿与有偿”并重的投入办法，搞好各类扶贫资金投入工作。对无偿资金的投入，主要应用于梯田、水窖、道路、科技培训等项目，加快基础设施建设，以提高扶贫开发功能;对有偿资金的投入，要用于地膜、良种、农药等生产资料上，加快温饱工程和增收工程建设步伐，提高资金的投入产出利用率;对于救济资金，要用于贫困户的口粮回销、穿衣等生活维持上，以保证贫困户的基本生活需要。二是加大科技投入扶持力度。先进科技的覆盖范围、应用规模和掌握的程度，在很大程度上决定着扶贫开发的快慢。为此，应充分发挥地、县、乡农业科技网络的作用，加大先进科学技术的引进、试验、推广和应用力度，扩大科技覆盖面，提搞科技辐射力，把扶贫开发工作真正引导到依靠科技进步上来。三是加大物资投入力度。以地膜、良种、农药、农机等为主的技术含量高的物资，也是加快扶贫开发不可忽视的一个重要投入措施。从目前扶贫开发的投入方式来看，无论是资金投入，还是科技投入，都基本上是以实物(即物资)形态的方式进行投入的。因此，应把物资投入作为扶贫开发的关键环节来抓，使扶贫资金真正用到贫困户的生产建设上，才能保证扶贫开发取得实效。

综上所述，无论是从十四年扶贫开发的成功经验来看，还是从目前贫困户贫困的特征和原因来讲，到本世纪末完成我区扶贫攻坚任务的基本途径，就是依靠全社会的共同力量，加大温饱工程、增收工程、科技工程和基础设施工程这“四个工程”建设力度，使之尽快形成规模效益。只有这样，才能从根本上稳定解决贫困户的温饱问题，才能有效地提高贫困户的自我生存、自我积累、自我发展的能力，也才能使贫困户彻底摆脱贫困，走上小康致富之路。

【注释】

[1]在全省扶贫开发研讨大会上交流