双联惠农融资模式

甘肃农村的贫困程度较深，比如贫困人口多，贫困地区面积大，扶贫的难度、成本因此也较大。意在实现脱贫致富目标的“联村联户，为民富民”于2012年被甘肃提出，且吸引大型商业金融机构参与甘肃的扶贫工作。以此通过造血、输血等方法，促进当地贫困人口脱贫。比如，具有金融支持功能的双联（农业银行与财政部门合力打造）新机制—“双联贷款”这款专属产品，即由中国农业银行甘肃分行正式推出。其产品主要有2个：双联产业贷、双联农户贷。本质来看，它们同时兼具了造血、输血功能,年均投入60亿，5年累计实现300亿资金投放，这是造血功能的基本体现。“输血”主要是执行贷款基准利率，财政机构提供全额并全程贴息。甘肃财政全额贴息标准是6%基准利率，贷款投放额度年均为60亿元，5年贴息总额将达到18亿人民币。农民因此获得了约30亿元人民币让利。截至2013年11月，“双联惠农”贷款受益农户已达10万户，发放总额已达67亿人民币。

一、“双联惠农”模式的形成背景

位处国内西部地区的甘肃省，经济发展环境比较差，因为其自然条件不理想，同时，人文历史、资源禀赋、地理条件等干扰因素众多，导致该省经济发展始终处于落后状态。该省2014年度农民人均纯收入是5107元人民币，全省人均可支配收入是11782元人民币，从全国范围来看，这两项指标排在倒数第一、二位，和国内平均发展水平有明显的差距。与此相对应的，该省有高达5520000的贫困人口，其贫困发生率在国内仅次于西藏，排名第2，藏区的特困区、秦巴山区、六盘山区等地贫困县（58个）的贫困程度尤其明显，是扶贫重点区域。该省自2012年以来，以前述重点扶贫地区为重心，全面展开联村、联户、为民、富民行动，贫困村贫困户与省直单位（干部）之间的结对帮扶工作全面展开，农民的脱贫致富意识不断提高。不过，囿于脱贫资金短缺严重，只凭财政扶持根本难以把数量众多的贫困户发展资金需求满足，因此，银行贷款支持就成为一种现实选项。而“三农”贷款有较高的风险又众所周知，这主要是因为贷款贫困户的抵押品不足，实质上导致了贷款难。[1]

正因如此，农行甘肃分行与该省财政厅展开全面的金融与财政协作，以便把当地联村联户这种“双联”行动扶贫资金缺乏问题解决。双联贷款这款专属产品因此被农行甘肃分行推出，其目标是年均投入信贷资金60亿给贫困县（区）运输大户、种养大户、进行农业生产的农户及新型农业生产与经营组织或个人等，持续投入5年（2012—2016年）。双联贷款主要有两类：双联产业贷、双联农户贷，双联农户贷占据了80%以上贷款额。以贫困村状况为依据，该省采用以联村单位牵头模式，整合大学生村官、挂职村干部、双联干部，以此进行驻村帮扶工作队（人数为4.5人/个）构建，把27815名工作队员充实至全省各贫困村（6220个）。该省农牧厅除了把资金、人员投入力度加大之外，同样促进了特色优势产业发展，以此将农户增收能力提升，并以双联行动的精准扶贫为目标，整合9.35亿农牧业发展资金，打造标准化生产基地（特色优势产业）。该省2015年度特色优势产业规划面积新增100万亩，其中96.9万亩在贫困地区，733个标准化养殖小区（场）。因此在贫困地区得以建立，农民经营收入中，约2/3来自于优势特色产业收入。到2015年6月，农行甘肃分行完成了197.21亿元双联贷款发放，在将28.5万户农户涵盖其中的同时，此类信贷让全部扶贫对象年均增收平均达14.8%，且所有投入并无不良贷款产生。

二、“双联惠农”模式的运行方式

（1）8790个贫困村（分属58个贫困县）农户若有适合自己的农业发展与经营项目，即可把《双联农户贷推荐表》填写完成后提交给所在村村委会，提出发展资金的融资贷款申请。

（2）农户提交的贷款申请由联户干部、驻村干部、村委会联合进行初审，对贷款申请户的生产经营及信用能力进行考察，农户的贷款申请如果通过审核，要把《双联农户贷业务申请表》填写完成，同时完成《双联农户贷推荐表》填写、提交，但《双联农户贷推荐表》需盖章、签字，随之提交至乡（镇）政府。

（3）乡（镇）政府财政所在本级政府指导下，审核贷款申请农户的贷款资格，如果认定申请农户或申请者的贷款申请项目存在可行性，且其本身为贫困户，审核通过该贫困户的贷款项目申请，且于《双联农户贷申请人基本信息核查汇总表》中完成申请项目贷款的贫困户登记工作。与此同时，对《双联农户贷推荐表》进行二次盖章、签字，并向政策性担保企业提交《双联农户贷业务申请表》《双联农户贷推荐表》。

（4）政策性担保企业审核乡（镇）财政所提交的贷款申请农户的贷款项目资金，在汇总已审核通过的《双联农户贷申请人基本信息核查汇总表》《双联农户贷款业务申请表》《双联农户贷推荐表》后，报送给县（市、区）农业发展银行。

（5）农行贷款发放。以政策性提保企业所提交的农户资料及商业贷款原则为依据，提供贷款的农业银行把调查工作展开，完成贷款农户的最终确定，并展开贷款发放，灵活掌握贷款的使用期限，通常来说，此类贷款的使用期限为三年时间。但是，如果贫困户的项目有较长的生产周期，贷款期限宜增至八年。

（6）财政资金全额贴息。对于贷款贫困户，农业银行会每三个月进行一次利息收取，与此对应的是，县财政专门设立了贴息资金专户，每三个月为农户提供一次补贴利息。该模式的基本特点表现在：

①授信管理体系

农行甘肃分行设定了基本的贷款贫困户标准，在联户干部、驻村干部及村委会入户调查贷款贫困户之后，展开分层资格审查（即村级、乡（镇）级、县级等），授信管理业务大多由各级行政机关（村、乡或镇、县等）负责，金融机构管理农户的授信成本因此降低。

②负债履约管理体系

甘肃省政府通过文件界定了双联贷款回收与风险防范责任人为全省相关县（区）政府，把对各级政府的考核与贷款回收率相结合；由中小企业信用担保企业把再担保提供给贷款贫困户。

（3）信贷交易成本

以“村—财政所（乡或镇）—财政局（县或区）—担保企业—农行”这一审查体系对贷款贫困户展开授信审查。这表明，各级各类行政部门全程参与到了信贷授信管理及贷后管理之中，金融机构的信贷成本降低，金融联结过程中金融机构的积极性得到提升。

（4）担保体系

政策性担保企业是担保贫困地区农户的主力，且通过该省中小企业信用担保企业及县级政策性担保企业形成一种共同担保机制，连带责任担保由政策性担保企业提供，中小企业信用担保企业完成再担保提供；同时，以三方资金（省级财政转移支付资金、县级风险补偿金及担保保证金）为基础，建立补偿机制，将金融机构信贷风险全面降低。[2]

三、银行的激励与保障机制

（一）参与保障激励

首先，由金融机构（参与联结）的上级主管机构提供政策性支撑。因为三农贷款有较大的风险，商业金融机构大多不太可能主动参与其中，基于促进双联贷款的现实发展，中国农业银行总行可以出台政策支持农行甘肃分行的资源配置、信贷规模，特别是可以单独考核双联贷款，且核定的方法可以采用特殊资本经济系数展开，把它纳入利润调节项，以便把农行甘肃分行整体绩效受双联贷款的负面干扰因素消除。因此，信贷方面，农行甘肃分行会按月优化放贷双联贷款项目。

其次，来自经费投入与支持方面的保障。以发放双联贷款为目标，农行甘肃分行从费用、工资及人员等方面加大了支持贫困县（58个）支行的力度。比如，为贫困县农行支行增配了流动服务车、客户经理等；对农行甘肃分行实施特殊的业务费标准，允许农行甘肃分行业务费超过全行费用总额的5%，为其提供双联贷款销售与专项资金配备。

最后，奖惩机制。考核双联贷款业务时，不经二级分行，将奖励资金直接下放至县级支行，用于奖励双联贷款业绩突出地单位或个人，以免二级分行二次支配奖励资金。同时，地方政府、农行甘肃省分行宜同步奖励开展双联贷款业务绩效突出地个人、单位，比如，甘南州政府及农行甘南分行可以筹集贷款总量的1/1000资金，对双联贷款业务绩效突出地个人、单位给予奖励，将参与双联贷款业务的各方参与者、单位的积极性进行全面激发；再比如，对于取得双联贷款业务发展突出业绩的支行及其管理人员，农行甘肃分行可让他们享受到更高级奖励或薪资水平，对突出地管理人员宜优先提拔。对于双联贷款业务发展指标未完成的个人、单位，给予对应的处罚，比如，某支行的双联贷款年度指标如果未能完成，则将其绩效工资中的相应比例扣除；在免除双联贷款业务全省排名排在后3位，且年度计划指标未完成的农行县支行主管副行长的同时，问责二级分行的主管副行长（管理被免职者、单位）等。

（二）信贷的风控机制

首先是针对农户所实施的授信准入。甘肃省的农行分行在准入设定方面，主要针对贷款人设定了两个基本条件：一、农行客户的信用评级必须具备一般评级或高于一般评级。二、借款人具有优秀的品质，即在申请贷款时未发生逾期返还贷款的现象，农户授信必须进行贷前审查，其中有严格的五级审查以及重要的入户调查，满足所有条件方可申请贷款。

其次是建立责任追究制度。农行甘肃分行为了解决双联贷款中的道德风险问题，争取到甘肃省政府支持，以正式文件的形式明确了各方的责任，文件明确县区政府为双联贷款发放、回收以及风险防范的主要责任人，并将贷款的回收率与各级政府的考核挂钩，出现贷款风险的，将由财政、审计、农行等部门联合调查，对于工作失职的，严肃追究其责任。

最后是完善担保代偿机制。县级政策性担保公司和甘肃省中小企业信用担保有限责任公司共同为“双联农户贷”的农户提供担保；在代偿机制方面，确立了由担保保证金、县级风险补偿金和省级财政转移支付资金三方资金组成的补偿机制，如果农户一旦不能偿还贷款，首先由担保公司在10日内偿还，如果担保公司无力偿还时，县一级政府在20日以内将风险补偿基金或财政专项资金用以偿还贷款，如果县一级政府不能偿还时，则由省财政在30日以内以转移支付资金归还。

四、激励与约束制度

（一）合作社程度激励

农户一旦成功获得双联贷款，即有财政贴息与优惠利率享受权。以国家基准利率兑现双联贷款利率，1年期贷款利率是6%， 2年期贷款利率是6.15%，3年期贷款利率是6.4%，截至目前，我国仅有的一家对农户小额贷款实施基准利率的金融机构即为农行甘肃分行；农户如果能获得双联贷款，全额贴息也能因此获得，双联贷款的利自补贴方法是先收后贴，农户贷款利息每3个月归还一次，贴息由财政统一给付，农户手中的惠农卡会及时打入贴息资金，这样可以把农户的信用意识提高。

（二）投入专用性资产

基于双联贷款的可偿还性保障所需，农户经营项目必须合适，才能获得双联贷款支持，贷款申请书内必须要具体的说明贷款的用途、经营项目基本情况等，核实工作由驻村干部或村两委负责。如果投入的是专用性经营项目资金，这样可以确保农户还款途径与专款专用意识，对农户资金使用效率的提升提供保障，让扶贫资金的脱贫、扶贫功能真正体现出来。

（三）偿还贷款的保障制度

在农户授信准入方面，农户的贷款申请一旦提交完成，贷前审查必需全面展开。也就是上文提及的入户调查、五级审查，以此逐层把关、筛选贷款农户，重点检查贷款申请一方的主体资格是否合法、融资贷款的用途是否合规、申请贷款者的还款途径是否可靠、贷款申请的要素是否合理，以此保障贷款申请贫困户与双联贷款相关标准相吻合；以财政局出具的贷款农户资料的批复同意件为依据，县级农行对贷款申请一方及其全部家庭成员征信报告进行审查，向政策性担保企业、农行客户经理提供贷款申请者的相关资料，让他们把入户调查工作就此展开，全面核实贷款申请一方的相关资料，剔除与贷款条件不相符的贷款申请人。同时，以农户贷款额度为依据，规定农户完成房产证等反担保资料提供。比如，房产证抵押：如果房产在贷款申请者所在县，房产证原件可以直接抵押，如果不在本县，则依据法定程序办理外县房产证的贷款抵押登记。

（四）违约处罚制度

因融资贷款农户的贷款没有按时偿还，抑或存在其他各种违约行为而产生的罚息、加息、利息等，不在内政贴息范畴。

五、干部约束与激励制度

（一）确保项目持续运行，规避短期运转现象

为全面促进贫困户贷款制度的运行，把农行贫困户贷款成本降低，甘肃省组建了由大学生村干部、基层村干部等组成的驻村帮扶队，其性质等同于乡村中介（金融联结）。如果是双联贷款的首期项目，贷款与帮扶时间大多定在5年，这样可以把部分帮扶干部的短期机会主义思想降低。

（二）考评与督查制度完善

驻村帮扶工作队是双联贷款产品中直接和贫困农户之间进行交流、合作的基层人员，双联贷款的功效发挥程度很大程度上取决于驻村帮扶工作队的发展。因此，对驻村帮扶工作队这种组织体系的考核，甘肃省主要由以下各点展开：其一，对组建状况进行考核，以工作标准为基本参照，进行队伍组建与整合、结构标准检查，对有没有以选派标准及时选派负责人、组成人员并充实到位进行检查。其二，对驻村情况进行检查，并将工作制度制定与完善状况、工作台账、工作方案、驻村时间等当作考核的重点。其三，考核工作情况。即落实精准脱贫管理的基本策略，这方面的内容有识别、认定扶贫对象，分析、掌握贫困家庭状况，分析贫困家庭的致贫原因，提出扶贫方案，扶贫工作进度记录台账，录入各项进出信息等，分析致贫原因，且把任务进度分解图、贫困对象分布图等制定出来，建立健全扶贫对象档案或卡片，收集扶贫数据，将进村入户的扶贫政策全面落实。其四，检查工作成效。考核工作队所在村的减贫年度任务指标的完成状况，考核所在村的农民收入增长情况以及贫困村基础设施改善情况。最后，民主评议，即由联系村干群、乡（镇）党委民主评议驻村帮扶工作队工作。检查考核方案的标准、程序必需严格，以对有关资料的查阅为前提，采用一查、二看、三听、四评等考核策略，加强实地考察工作，对广大干群的意见进行全面了解，让测评与考核更具公正性、客观性。[3]

（三）政绩考核与项目发展相结合

由于双联贷款项目的实施在甘肃省被当成考核各级政府政绩的一个主要的、基本性的指标，所以，在这项涉农贷款项目方面，有关政府公务人员的责任意识与主动意识全面提升。该省省委组织部、省双联办2015年出台的相关规定要求，各单位干部轮流驻村方案必须于年初制定完成，规定同时就双联干部的驻村任务、时间及次数进行了明确界定，还把驻村时间、次数于年终汇总并提交至联系村所在的乡（镇）党委，由后者完成汇总，向县（或市、区）委组织部、双联办提交、备案。同时规定，从2015年6月8日开始，三年内，双联干部贮存时间如果在160天以上，可做干部提拔使用的基层工作经历参照。但要求必须由驻村干部完成《甘肃省双联干部驻村累计时间登记表》填写，通过驻村党组织、所在单位等以驻村实际天数次数、轮流驻村工作方案安排以及各种驻村工作台账记录等为依据，把审核工作展开，在完成结果确定之后，将表格盖章、签字，报送所在县（市区）委组织部、双联办，由后者再次审核上报情况并进行签章确认，向双联干部所在单位及同级组织部门、双联办报送，完成备案。

六、扶贫工作的保障策略

（一）人员保障

整合大学生村官、挂职村干部、双联干部等成为驻村帮扶工作队（联村单位牵头），选派27815名队员分赴全省各贫困村（6220个），在发放、监督使用以及回收贷款时，对金融机构提供协助，把金融机构管理成本降低。甘南州政府这方面做得比较到位，其在贷前农户调查、贷款使用管理、回收贷款时能全程参与其中。

（二）资金保障

到2015年12月末，该省政府已对400多亿省级专项资金、中央财政扶贫专项资金进行了整合，一次下达至县目标同时实现。以财政资金为基础，政策性担保企业在所下级单位成立，全额贴息悉数展开。

（三）产业发展环境优化保障

甘肃省农牧厅对农牧业发展资金（9.35亿）进行了整合，以此促进特色优势产业标准化（专业化、区域化、规模化）生产基地构建。同时还把4.1亿旱作农业扶持资金在垄膜沟灌、膜下滴灌、全膜双垄沟播等等系列性高效节水技术、旱作农业模式中全面普及，产业发展基础就此奠定。

[1] 凌彬.我国农村扶贫利益共同体综合绩效评价模式研究[D].湖南大学,2013.

[2] 袁玥.我国政府金融扶贫模式创新研究[D].东北师范大学,2012.

[3] 段夫贵.我国政府农村扶贫政策研究[D].郑州大学,2005.