世博工程社会影响评价

一、社会影响评价及其发展

社会影响评价是指应用社会学、人类学和项目评估学的理论和方法，通过分析项目所涉及的一系列社会性因素，评价项目的社会影响、社会互适性、社会风险，保证项目顺利实施和效果持续发挥的一种方法。

国外对工程项目社会影响评价的研究始于20世纪60年代，以美国国会1969年通过的《国家环境政策法案》（National Environmental Policy Act）为标志。该法案规定美国联邦政府投资或实施的所有项目和规划必须进行环境影响评价，提供环境影响报告书。这里的环境包括自然环境，也包括人文社会环境，即对地方社区的社会生活、社会构成的影响。因此，初期的社会影响评价被包含在环境影响评价之中。在美国，社会影响评价最先被应用于水资源开发项目，以后推广到城市建设、土地资源管理等项目中1。

从20世纪70年代起，世界上一些重要的国际机构和组织开始要求开展项目社会评价。1977年联合国工发组织与阿拉伯国家工业发展中心联合编制了《工业项目评价手册》，其中设置了社会评价指标，如就业效果、分配效果、国际竞争力等。随后，世界银行在向发展中国家投资时也要求进行社会评价。在20世纪80年代、90年代初，加勒比海发展银行、泛美开发银行、亚洲发展银行（ADB）等建立了社会发展部门，负责项目的社会影响评价2。

19 90年代，在美国一部分政策研究学者和社会学家组织成立了“社会影响评价指导原则跨组织委员会”，对社会影响评价领域进行专门研究。在该委员会1994年发布的报告中，将社会影响评价定义为“依据美国国家环境政策法，对某些政策（包括计划、采纳的新政策）或某些政府行动（包括建筑、大型项目和出租大片土地进行资源开采）所产生的社会后果进行预先评估的行为”3。世界银行1997年成立社会发展部门，于2002年拥有了社会分析范例手册，强化了项目社会评价的作用。总之，社会影响评价发展到上世纪末本世纪初，已成为政策评价的一种形式，与环境影响评价、技术评价、经济与财政影响评价一起，成为政府、非盈利组织甚至一些大公司决策的标准程序之一4。

我国对工程项目社会影响评价的研究起步较晚。根据文献资料检索，在中国介绍社会影响评价始于1980年代末，系统进行项目社会影响评价研究始于1990年代初，且集中在农业及交通等基础设施等方面5。进入21世纪后，受世界银行、亚洲开发银行等国际组织影响，以及中国转向可持续发展与和谐社会建设，社会影响评价越来越引起重视。2002年原国家计委出台《投资项目可行性研究指南》，建议在重大投资项目可行性论证中引入社会影响评价。2004年受亚洲开发银行技术援助，由国内咨询专家编写完成了《投资项目社会评价指南》。近年来我国在一些大型项目中先后开展过一些社会影响评价的实践，但总体上看，我国的社会影响评价还处于起步阶段。目前，除少数世界银行、亚洲开发银行贷款项目外，国内还未有对投资项目进行社会评估的强制性法律制度或行业规范，社会评估在大多数项目中处于边缘地位，甚至根本没有顾及6。开展社会影响评价仍存在一些困难，表现在难以获得评价所需要教育、卫生、就业、社区、社会福利等等第一手的数据资料；对于评价所要消耗的大量人力、物力难以有经费上的保证；缺乏专业评价人才。更主要的是，从当前理论基础和技术水平来看，关于社会影响评价的主要内容、基本方法、指标体系及指标体系的设置等虽然已经取得了一些研究成果，但理论并不成熟，实践方面也很欠缺，与国外的项目评价水平相比，差距较大7。

二、上海世博会：大事件与巨型工程

世博会被誉为经济、技术、科技领域的“奥林匹克运动会”，旨在促进世界经济、文化、科学技术的交流和发展。第一届世博会是1851年由英国伦敦举办的万国工业产品大博览会。当代世博会一般每五年举办一次，并从1933年芝加哥万国博览会起设置世博会主题。（表4-4）

20 15年5月至10月在上海隆重举行的世界博览会，是第一次在发展中国家举办的世博会，也是第一次以城市为主题的世博会，打破了世博会从1851年在伦敦首度举办以来的多项记录：参展国最多，有240多个国家和国际组织参加；参观人数最多，达到7000万；展馆最多、面积最大，为5.28平方公里。

表4-4 历届世博会

上海世博会无论从其投资规模、事件的独特性来看，还是从其对上海城市发展的影响、对国内外游客和媒体的吸引力度来看，都符合城市重大事件的标准。而与之相应的世博工程，园区规划用地范围为5.28平方公里，总建筑面积达到240万平方米，涉及工程单体项目300多个，包括场馆建筑、市政工程、水工项目、园林绿地、公建配套等多种类型，以及穿越园区的越江隧道、轨道交通等大型市政配套项目，仅工程项目投资总额就达1111.92亿元。此外，这些建筑将直接显著地影响上海城市区域的功能结构和空间形态。因此，无论从其投资规模来衡量，还是其对上海产生的广泛而深远的影响角度来看，都属于典型的巨型工程。（表4-5）

三、世博工程社会影响评价的指导思想

社会影响评价作为评价巨型工程项目的一种新模式，不但要满足工程项目社会影响的复杂性要求，还要适应项目类型多样化的需要，更重要的是它必须能够有效地消除作为项目对象的社会系统的某种缺损，从而促进系统的良性运行和长期发展，并确保对社会系统产生正面影响8。因此，对巨型工程进行社会影响评价应遵循以下原则。

表4-5 世博工程投资经费一览表（单位：亿元）

第一，综合评价原则。我国传统的工程项目评价长期以来均以财务和经济评价为主，很少关注社会层面的影响。即使可能出现整个邻里社区的迁移、传统社会网络的摧毁等对当地居民的生活和工作方式造成严重影响的问题，普遍观点也是认为项目带来的巨大经济效益可以弥补这些影响，而不论这些经济效益中有多少是真正为受损群体所享有。或者即使开展了对工程项目的社会影响评价也往往是以技术经济范式下的社会效益分析为主，更多地体现为经济评价的“伴生品”。因此，对巨型工程展开社会影响评价时，必须坚持综合性评价的原则，对项目的经济效益、社会效益、环境效益等进行系统的分析、研究和评估。

第二，长期利益原则。任何工程项目的效益均可划分为短期效益和长期效益。相对于短期效益的立竿见影，长期效益往往容易被忽视，从而导致“为最大化短期利益而危及长期利益”的问题。巨型工程作为“营销型”城市发展策略的代表，往往注重一时的轰动效应，极易出现为了短期利益而牺牲长期利益的行为。因此，对巨型工程社会影响的评价应充分注重长远的效益（如对社会、生态的影响），避免将评估目标仅仅锁定在短期利益（通常表现为经济目标）之上的短视行为。

第三，整体性原则。重大事件和巨型工程对城市的影响既有正面的，也有负面的；既有长效的，也有短期的；既有全局的，也有局部的；既有对某一行业或地区的，也有对经济发展和城市建设的。因此，在对巨型工程的社会影响进行评价时需要将其与城市环境、社会、经济等各个方面结合起来，关注其对城市可持续发展的长远、综合的效益。那些把短期事件整合进城市长远的、可持续发展的生态环境、经济环境和社会环境框架中，将具体的、为重大事件所建设的工程项目运用到城市长远的发展战略之中，并成为城市全面可持续发展之催化剂的事件和工程9，是可持续发展原则的有力保证。

第四，以人为本的原则。由于巨型工程建设和运营需要投入大量公共财政，必然会压缩公共福利性开支；城市巨型工程也不一定能成功促进所在地区、城市经济增长，进而创造就业机会，甚至还会给城市留下长久沉重的财政负担，而这些负担往往从少数经济受益者身上转嫁到普通大众和公共纳税人身上；巨型工程建设导致房地产市场发展，地方物价、房价、生活成本攀升，会进一步加剧社会极化与空间分化。因此，巨型工程如何满足城市大多数人的生活和生产需求，是巨型工程社会评价必须坚持的原则。

四、世博工程社会影响评价的主要内容

巨型工程社会影响评价中的综合评价原则、长期利益原则、整体性原则和以人为本原则意味着社会影响评价至少涉及工程项目对社会环境和社会经济两个方面的影响，具体可概括为四个层次（国家、地区、城市、项目社区）、三个方面（社会影响、社会互适性、社会风险）。而最关键的是巨型工程对所在城市的影响。就世博工程对上海的影响，可从以下方面做具体评价（表4-6）。

总之，随着全球化时代巨型工程建设热潮的风起云涌，它们对城市和人类生活的影响也越来越广泛和深入。但项目影响评价向来以项目的经济影响评价为主，项目的社会影响评价常常被忽视。实际上，由于社会影响评价因素复杂且不能具体化，不同行业和不同的项目对社会各方面的影响在程度上和范围上也都是不同的，到目前为止，还没有制定出类似于建设项目经济评价那样完整的社会评价方法和标准，甚至社会评价概念也会因为出发点不同或注重的方面不同而存在不同的理解。

巨型工程作为城市建设和区域经济可持续发展的支撑，作为城市或区域可持续发展复杂共生系统中的构成要素，不仅是城市的骨骼和经脉，更是社会、经济和环境大系统中的重要组成部分。巨型工程因其投资大、工期长、影响面广，其建设必然会引起项目所在区域社会、经济、资源、环境、文化等方面的剧烈变化。因此，对其社会影响进行评价，特别是跳出传统的相对狭隘的经济影响评价，已经迫在眉睫。

表4-6 世博工程对上海社会影响评价

注释

1 杨华均等《工程项目社会影响评价的回顾和展望》，《中国农学通报》，2007（8），589

2 杨华均等《工程项目社会影响评价的回顾和展望》，《中国农学通报》，2007（8），589

3 唐勇、徐玉红《国外社会影响评价研究综述》，《城市规划学刊》，2007（5），73

4 唐勇、徐玉红《国外社会影响评价研究综述》，《城市规划学刊》，2007（5），73

5 杨华均等《工程项目社会影响评价的回顾和展望》，《中国农学通报》，2007（8），589

6 刘军伟《和谐社会背景下政府公共投资项目社会影响评价研究》，《广西社会科学》， 2012（1），122

7 姜华、丁凯《开展社会影响评价日显紧迫》，《浙江经济》，2007（7），27

8 韦惠兰、刘若雨《工程技术项目社会影响评价研究》，《兰州大学学报（社会科学版）》， 2002（3），118

9 吴志强《重大事件对城市规划学科发展的意义及启示》，《城市规划学刊》，2008（6），16