浙江省旅游产业转型升级的角色定位与功能分工

在深化旅游产业改革、优化旅游产业布局、加快旅游大平台建设等背景下,推进浙江省旅游产业实现整体转型升级的目标必须依靠多方主体共同参与、联动发展、和谐共建。自2009年浙江省旅游产业步入发展阶段以来,不断进行着产业的转型升级,政府在此过程中作为主导者,通过规划和政策的宏观调控手段为旅游产业转型升级把控方向,营造良好环境;旅游企业作为实施者,以自我行动推动旅游产业转型升级;行业协会则充当助推者,在政府与企业之间搭起良好的沟通桥梁和平台,发挥中介联动效应,助力浙江省旅游产业更好更快更稳地实现转型升级。

一、政府:浙江省旅游产业转型升级的主导者

政府作为国家行政机关,依法行使特定权力,承担对国家和社会公共事务的管理职责,由于旅游产业的综合性、发展的区域性以及相关资源的公共性,政府的态度和导向作用对于旅游产业发展,尤其是对旅游产业转型升级具有巨大影响。一直以来,浙江省及各地政府充当着主导者的身份,通过制定总体规划、颁布相关政策法规,完善市场机制,鼓励民营企业发展,优化产业主体与产业要素的市场化配置,为浙江省及各地旅游产业发展确定总体目标和战略方向,也为旅游产业转型升级营造良好环境。

(一)制定规划

浙江省拥有丰富的旅游资源,若在其发展过程中不进行科学规划,很容易造成旅游市场的混乱,旅游资源过度使用,不利于旅游产业的可持续发展。但旅游资源种类繁多,旅游景区又各具特色,很难进行统一规划。为了解决这一问题,浙江省政府一直以来都实行省域总体规划与各区域具体规划相结合的方针。

1.浙江省政府制定规划:以高瞻远瞩之态主导转型升级方向

首先,浙江省政府对于浙江省旅游产业的规划体现出政府对于旅游产业的高瞻远瞩,指导旅游产业转型升级的方向判断。浙江省政府层面的规划制定注重旅游产业在浙江省国民经济发展中的规模、效益和对其他产业的带动作用,强调旅游产业作为浙江省对省外及国外展示自然风景、社会民俗的一个窗口的功能和作用。浙江省政府将浙江省视为一个大整体来谋划布局,以对全省的旅游产业规划起发挥协同效应,构建独具特色的浙江省旅游产业体系,依随产业发展,在此基础上,继续以规划发挥政策主导作用,引导旅游产业不断完善、及时转型升级。自2005年浙江省旅游工作思路的确定后,在浙江省全局规划方面,浙江省发展和改革委员会与浙江省旅游局共同于2006年制定《浙江省旅游业“十一五”发展规划》《浙江省旅游发展规划(2007—2020年)》,2008年制定《浙江省旅游发展规划(2008—2020)》。2009年浙江省旅游产业进入产业发展阶段后,浙江省政府持续制定旅游产业各类相关规划包含对以作为整体的全产业为重心的规划、以依据区域紧密性和差异性进行划分的区域为重心的规划、以随市场需求而产生的业态为重心的规划和以服务产生和产品消费发生地的景区为重心的规划,指导旅游产业正确发展,保证旅游产业转型升级顺利进行,如表5-3所示。

表5-3　浙江省旅游产业相关规划

资料来源:根据浙江省旅游产业相关产业规划整理。

2.浙江省各地政府制定规划:以因地制宜之法明确转型升级方向

浙江省政府对旅游产业的规划与浙江省旅游产业发展之间休戚相关,对浙江省国民经济发展具有不可取代的重要作用。在确定浙江省旅游发展的总体部署和行动纲领,明确发展重点和任务的基础上,各地政府结合当地的旅游特色,制定地方旅游产业发展规划,推动当地旅游产业发展,从而也推动浙江省旅游产业健康持续快速发展。与浙江省政府的规划不同,各地关于旅游产业规划是各地依据前者引导的方向,因地制宜地制定各自旅游产业规划,明确当地旅游产业转型升级的方向。在浙江省各地规划方面,各地对当地旅游产业的规划也在发挥着引导推动作用。以杭州市为例,在浙江省政府制定的规划指导下,结合杭州市定位于“休闲”的特点,杭州市发展和改革委员会与杭州市旅游局于2010年制定《杭州天目世界国际山地休闲度假综合体项目总体规划》《休闲农业与乡村旅游发展规划》,2011年制定《杭州市旅游十二五发展规划(2011—2015年)》,2013年制定《杭州城市旅游专项规划》,2015年制定《休闲农业与乡村旅游发展规划》等。杭州市历年来的旅游规划紧紧围绕“休闲”两字,致力于将旅游产业打造为休闲产业,将旅游作为杭州市的一张人气名片。总而言之,无论是浙江省还是各地政府制定的规划,其在旅游产业发展中都以高瞻远瞩之眼光引导产业向前发展,为旅游产业转型升级明确方向,积极发挥推动作用。

(二)出台政策

旅游产业是第三产业的重要组成部分,加快旅游产业的发展,助推旅游产业转型升级对于扩大就业、拉动内需消费、加速经济发展具有很大作用。浙江省政府一方面通过制定规划在旅游产业转型之前,以主导者的身份谋划产业布局;另一方面在旅游产业转型升级过程中积极制定和出台旅游产业相关政策及标准,通过法律法规和政策规范浙江省旅游产业秩序,保证旅游产业以健康发展,从而推进旅游产业转型升级。

1.浙江省政府出台政策:以规范产业秩序优化转型升级环境

浙江省旅游产业自2009年步入产业发展阶段,在面临转型升级的压力情况下,浙江省政府不断依据旅游产业发展情况出台针对全产业及各行业的政策,分别以全产业、旅行社、旅游景区及旅游饭店为政策重心保证旅游产业转型升级的优良环境和强劲推力,如表5-4所示。

表5-4　浙江省旅游产业相关政策一览表

资料来源:根据浙江省旅游产业相关政策整理。

2009年,浙江省政府出台《关于推进旅游产业转型升级加快建设旅游经济强省的若干意见》,将“龙头产业”和“国民经济发展的重要支柱产业”作为浙江省旅游产业发展的总体要求。这体现出政府积极发挥主导作用,以执行全民休假制度,加大财政支持力度,给予税收减免优惠和金融支持等政策为旅游产业转型升级提供有利环境,给予产业推动力,提供旅游经济快速发展的保障。此后,针对旅游产业转型升级中出现的特定问题,比如与旅行社、旅游景区及旅游饭店的产品和服务质量相关,与行业发展秩序相关的问题,浙江省政府及时出台相应政策,以政府力量规范产业发展秩序,为旅游产业转型升级优化环境,也为转型升级后的旅游产业制定标准。浙江省政府以全产业为重心的政策出台是旅游产业发展思路和产业定位的规范性说明。在此基础上,浙江省政府分别以旅行社、旅游景区及旅游饭店为重心的政策出台是规范产业内的发展秩序,从而优化产业发展环境,使旅游产业转型升级顺利进行。

2.各地政府出台政策:以引导产业发展加速转型升级进程

各地政府在浙江省政府的领导下,为当地旅游产业发展量体裁衣出台相应的政策法规,以此更加具体地规范产业秩序,以保证微观环境对旅游产业转型升级的正向作用,加速当地旅游产业转型升级的进程。以杭州市为例,2009年,杭州市政府出台《关于进一步加快旅行社发展的若干意见》,以期推动杭州市旅游产业实现新一轮跨越式大发展,加快实现建设与世界名城相媲美的“生活品质之城”,打造与杭州市定位相一致的“东方休闲之都”;除了针对旅行社发展的政策,杭州市政府还出台关于杭州市旅游目的地的政策即《关于加强杭州旅游目的地环境秩序管理的实施意见》,该政策着力整治严重扰乱旅游目的地管理秩序的违法行为,合力打造杭州市成为环境友好型旅游城市,全面提升旅游服务品质,维护“中国最佳旅游城市”的良好形象。杭州市旅游产业在杭州市政府的坚定领导下,逐步完善旅行社服务,美化旅游目的地,至2015年,以打造成为“国际重要的旅游休闲中心”,将旅游休闲业培育成为杭州市最具比较优势和核心竞争力的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业为目标,杭州市政府出台《关于推进旅游休闲业转型升级的实施意见》。在此政策支持和保障下,杭州市旅游产业正在努力形成旅游观光、休闲保健、文化体验、商务会展“四位一体”的产业发展模式,实现杭州市旅游休闲业从全国领先水平向国际接轨的新跨越。

浙江省政府和各地政府政策遥相呼应,前者着眼全省的旅游产业发展,出台各项政策保证旅游产业有利的宏观环境,在规范旅游产业发展的同时也助推旅游产业转型升级;后者从旅游产业的具体发展环境出发,因时因地为旅游产业出台相应政策,加快旅游产业转型升级。

(三)营造环境

浙江省政府推动旅游产业转型升级还体现在主动转变政府部门行政职能,正确发挥政府部门对旅游产业的干预,积极营造良好的产业发展环境。

1.以政府之力进行营销宣传

浙江省政府在对旅游产业的营销宣传上十分重视,将其视作是对外展示浙江省自然风景与社会风俗的重要契机。浙江省政府以官方影响力对旅游产业进行形象宣传,以官方统一口号和标识推广浙江省“诗画浙江”品牌形象,在全国范围内为浙江省旅游产业营造良好的产业发展及拓展氛围。随着新媒体的应用和发展,浙江省政府顺应市场推出《诗画浙江俏中国》微音乐视频、《三分钟看懂浙江省旅游》微动漫视频、智慧旅游嘉年华活动等宣传方式,这些宣传得到省内外的很大关注,得到社会广泛认可,有力地对浙江省旅游形象进行了很好的塑造和推广。2014年,微信官方发布年度微信优秀案例榜,浙江省旅游入选十大“政务类优秀案例”,全国旅游系统仅此一家;同年,百度搜索发布的旅游大数据报告中也显示,浙江省旅游的网络关注度已跃居全国第二,浙江省旅游产业发展如此迅速得益于浙江省政府在渲染氛围、营造环境方面的努力。

2.以行政机构进行协调和监督

除营销宣传外,浙江省政府对旅游产业环境的关注还体现在以权威的旅游管理机构为中心对旅游产业进行的各类协调和监督。旅游产业发展需要各个利益主体的共同参与,浙江省政府积极探索相关主体关系,对行业发展进行有效监督。为协调各方共同推进浙江省旅游产业转型升级,有效发挥政府作用,浙江省政府建立权威的旅游管理行政机构,统一解决跨地区、跨行业的旅游发展问题,同时还积极鼓励旅游核心企业和上下游企业同步发展,实现技术、资本、人力等的互融互通;在协调之外,浙江省政府还强化对旅游行业发展秩序的监督管理,坚决维护旅游从业人员利益以及旅游消费者的合法权益,维护浙江省旅游产业的规范秩序,为旅游产业转型升级奠定坚实基础,迎接浙江省旅游产业更美好的明天。

二、企业:浙江省旅游产业转型升级的实施者

旅游企业作为旅游产业转型升级的实施者,是产业转型中的关键主体。浙江省的旅游企业在践行企业转型升级的过程中表现出敏锐的市场洞察力和长远眼光。企业的转型升级要经历知道企业要转型、企业如何转型和如何保障企业转型3个步骤,而转变理念意识是企业转型的基础,明晰发展路径是企业转型的关键,保障转型落地是企业转型的延续。

(一)转变发展理念:转型升级是必由之路

旅游企业的转型升级首先来自于企业理念的转变。在“如何看待企业转型”这个问题上,企业家和管理团队应有一致的看法,认识到在旅游市场消费需求日益变化、消费结构不断升级的大背景下,企业要改变自身、寻找恰当的时机和切入点转型升级。转型升级在动态变化的市场背景下已成为旅游企业继续发展的必由之路,如果不转变思路,不积极调整,企业经营路子将越走越窄。因而,旅游企业要在回归市场,以品质创优势,以特色铸品牌,以创新谋发展的理念下寻求企业转型升级之路。在旅游企业内部,企业要以挖掘、满足、引导游客需求为出发点进行产品品质提升、新产品“研发”及完善顾客服务;要以重视旅游人才为关键点进行人力资源管理,发挥旅游人才在转型升级中的重要作用。在旅游企业外部,企业要时时关注相关技术革新和相关产业发展的动态,为新技术的应用和产业间的融合做铺垫,以此来拓展转型升级路径。

(二)明晰转型路径:厘清纵向与横向的路径选择

在明确“企业要转型升级”后,企业就要明晰“企业如何转”。一方面,旅游企业可以依据相关技术发展满足旅游消费者需求进行纵向的转型升级。比如OTA(在线旅游代理商)的出现与兴盛,由于游客对传统旅行社不满,又感觉自己整合旅游资源十分烦琐,企业针对游客的这些痛点结合互联网技术进行转型升级,以OTA形式更便捷、更有效地满足游客的各类需求。这是旅行社类企业进行转型升级可以选择的一个方向,对于旅游景区类和旅游饭店类企业来说,提升技术的应用有很大前景,比如嘉兴市乌镇景区向“特色古镇+智慧科技”的转型升级,杭州市黄龙饭店向“现代化饭店+信息化技术”的转型升级。另一方面,旅游企业也可依据产业融合之势进行横向的转型升级,从而引导消费者需求。这类转型升级多体现在景区类旅游企业的发展上,比如宋城,抓住旅游产业与文化产业的融合之处,将文化通过舞台演绎出来,将演艺切入在景区内部,使越来越多的游客意识到“宋城千古情”是一场“一生必看的演出”,增加了宋城景区的附加值,提升了文化产业的渲染力。

(三)保障转型成果:以人才、资本和管理巩固转型

旅游企业的转型成功还要相应的保障措施,在人才、资本和管理方面的保障都十分重要。旅游企业需要对这些进行相应的调整以保障转型后的旅游企业在满足、引导游客需求方面存在持续竞争优势。在人才方面,依据企业产品与消费者需求的连接点,旅游企业应对已有员工加强培训,增强员工对企业产品和消费者需求的认识,更好地理解和传递两者之间的连接点;同时还要引进高层次人才,保障和应用企业转型升级的成果,提升企业品质并进行新产品的研发;在资本方面,旅游企业需要将更多资金运用在对转型升级后企业及企业产品的营销上,扩大消费者对企业变化的认知和认同;在管理方面,旅游企业需要对企业组织结构进行合理的调整以适应新的企业战略方向,与企业战略匹配的组织结构才能保障企业转型升级后的成果,助推企业发展。

三、行业协会:浙江省旅游产业转型升级的助推者

行业协会在整个行业发展中同样起到不可忽视的作用,浙江省旅游产业转型升级发展也离不开旅游行业协会,在浙江省旅游产业转型升级过程中,浙江省旅行社协会、风景名胜区协会、饭店业协会始终在致力于利用自身优势,做旅游产业转型升级的助推者。

(一)浙江省旅行社协会:内部信息提供与外部市场开辟

随着新《旅行社条例》对旅行社行业结构调整作用的日益显现,未来几年,对旅行社行业而言将是十分重要的时期。自浙江省旅游产业踏上产业发展阶段后,时刻在努力实现“旅游大省”到“旅游强省”的跨越,而此时旅游产业出现的“散客化”特点让旅行社行业正处在转型升级、急剧分化的关键时刻,为此,浙江省旅行社协会也在努力发挥行业协会的对内对外职能。

首先,一系列内部职能的履行为旅行社发展提供重要的信息指导和目标方向,积极推动各主体有序、和谐、稳定发展。浙江省旅行社协会紧跟市场形势召开相关专题会议,并使每次会议都能达到预期效果,使协会在规范旅游市场方面迈出重要的步伐,不仅提高协会在旅游市场上的自律作用,还为浙江省旅游产业的转型升级提供指导;同时积极推动电子网络服务系统的建设完善,以更好为政府和旅游企业提供服务。

其次,浙江省旅行社协会不仅重视国内旅游市场的发展,更把眼光放眼于国外市场,计划开辟国外的新市场。浙江省旅行社协会秘书处通过采用实地调研和问卷调查的形式对行业情况进行深入了解和分析,看清行业内存在的本质问题,并根据各企业的具体情况给予帮助和咨询服务,与此同时,还积极推动旅游节日活动及交易会的开展。自2011年以来,在旅行社类企业的积极配合下,行业协会市场部共协助省局市场处和相关主办单位举办58次旅游推介会,11次旅游交易会,11次旅游文化节,其中,境外相关地区及我国台湾地区旅游推介会19次。^[10]浙江省旅行社协会通过协会力量不断帮助省内旅行社搭建平台,提供更多市场机会,让它们了解旅游消费者的动态需求,从而促进旅行社的不断完善。

浙江省旅行社协会履行对内对外职能,不但壮大了协会组织机构的力量,也提高了协会的知名度和社会影响力,更重要的是,这一系列举措和行动为浙江省旅游产业中的重要组成部分——旅行社的转型升级奠定基础并创造良好机会,最终推动浙江省旅游产业的转型升级。

(二)浙江省风景名胜区协会:景区保护与景区评选

风景名胜区是自然和人文有机结合、长期积淀形成的区域,集中体现着自然和人文遗产精华。在浙江省,国家级、省级风景名胜区总面积达到6 187.6平方千米,约占浙江省陆域面积的5.9%。^[11]风景名胜区作为旅游产业的重要载体,因此,其转变与提质在旅游产业转型升级中占据重要地位,这些转变与提质在很大程度上得益于浙江省风景名胜区协会对景区生态的保护及管理和开展景区评选、组织业内会议活动的功能。

一方面,由于处于产业发展阶段的旅游产业已成为推动浙江省国民经济发展的一股重要力量,此时出现了发展的冲动与景区的保护之间的对立。在此形势下,各级政府和浙江省风景名胜区协会按主体功能区块划分原则,对风景名胜区采取了分级分类的保护和管理。比如,在丽水市,政府及协会对作为瓯江和钱塘江的源头之一的松阳县箬寮——安岱后风景名胜区进行了严格的保护管理,在15平方千米内的高山核心区域,实行严格的“封山育林”,不得开发建设,恢复原始森林状态,半山腰部分是景点景区,实行有限开放,发展旅游业,以景养区,用门票控制流量;而政府及协会对于城市型山水风景名胜区的杭州市西湖的保护建设又是另外一种类型,首先是做减法,景区内不得随意开发建设,环湖周围一般不再批新的建设项目,且环湖周边一定距离内的建筑物要控制高度,不能超过山际线,其次是做加法,对传承西湖文化、历史的文物古迹和极具审美、观赏价值的景观景点,进行保护性抢救性的修复。

另一方面,浙江省风景名胜区协会坚持紧跟国家及浙江省旅游产业相关政策和旅游市场反馈,不断研究风景名胜区旅游公共服务标准体系,开展景区评选活动及组织业内会议,以期促进风景名胜区旅游管理和服务水平的提高。2015年,浙江省风景名胜区协会经过讨论和研究,开展省级风景名胜区“两美景区形象奖”,强调在建设景区优美环境、游客舒适度和创建原住民生产、生活和谐美好两方面的显著成效,为景区游客和景区内居民寻求最佳平衡,提升景区的服务和管理水平。同年,浙江省风景名胜区协会还召开区域发展与健全体制研讨会,浙江省各个行业协会和研究院一同就如何协调风景名胜区与区域经济发展的矛盾展开讨论,各方专家就这个问题给出一些自己的观点。研讨会在浙江省旅游区域发展方面提出的宝贵意见和建议为旅游产业的协调发展提供了思路,也为旅游产业的转型升级提供了指导。综上所述,不难发现,浙江省行业协会为旅游产业转型升级不仅提供推动力,还成为连接旅游企业与旅游者的重要桥梁。

(三)浙江省饭店业协会:最新信息提供与企业管理者培训

浙江省旅游产业转型升级离不开饭店业的转型升级,而后者离不开浙江省饭店业协会的一臂之力。为体现浙江省饭店行业的共同利益,协会在为会员及行业服务的基础上努力提升浙江省饭店业的整体品质和市场竞争力,促进浙江省饭店业持续、快速、有序地发展。为更好地营造旅游产业转型升级的发展环境,浙江省饭店业协会积极为浙江省饭店企业搭建平台和桥梁,一是为饭店企业提供最新的饭店业信息,二是为饭店企业的管理者提供培训,以此推动行业发展。

首先,以饭店企业为主体,浙江省饭店业协会为其提供最新的饭店业信息,比如公布绿色饭店认证的具体信息并予以指导,对达到绿色饭店标准的饭店进行认证,对已经评定为绿色饭店的饭店企业进行复核并公布,使绿色饭店认证工作程序化、正常化,还有如星级饭店评定的新标准、饭店业热点信息等。另外,对于会员饭店,协会还及时提供会刊、文件资料和各种有效的信息,使会员能够及时快速掌握业内最新动态。与此同时,饭店业协会积极做好跟政府有关部门的协调和联系工作,当会员单位的合法权益受到侵害时,协会会充当信息沟通的角色,给予帮助和协调,维护其合法权益。浙江省饭店业协会为饭店提供的各类信息能够保证饭店有目的地转变与提升,以最有效率的方式转型升级,以最集约的途径推动浙江省旅游产业转型升级。

其次,整合协会资源,根据饭店需求,邀请专家、学者和饭店经理,举办各种形式的研讨会和论坛,通过导入国际饭店业先进的饭店服务理念和管理经验,使浙江省饭店业有更高的起点和追求;组织考察交流活动,拓宽饭店管理者视野。协会将组织会员饭店的高层管理人员对国内外优秀饭店进行专业考察,还与有关国际饭店组织联系,组织人员到酒店专业院校进修和实习,为浙江省饭店业储备管理人才和基层干部。从饭店业转型升级的人才角度出发,浙江省饭店业协会的这一举动为饭店业带来的是连锁性反应,能够更加深入地推进浙江省旅游产业的转型升级。