群众利益与社会管理

白中伟

维护和实现好群众利益是社会管理的根本目的。社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及到广大群众的切身利益。完整了解群众利益与社会管理之间的关系、理解影响群众利益的社会管理问题，对正确把握群众利益与加强和创新社会管理的着力点具有重要意义。

一、群众利益的涵义

群众利益是经常使用的概念，但熟悉不等于熟知。这里简要地解析这个概念的涵义。群众利益是偏正结构词语，即群众的利益。只有理解什么是群众、什么是利益，才能理解什么是群众利益。

什么是群众？我们从与人民、公民概念比较中理解它的特定内涵。群众、人民和公民，均具有普遍指称集体成员的意义，如向群众学习、人民当家作主、公民要知法守法等，但也有明显差别。人民，是高度抽象、具有鲜明政治特色的概念，与敌人相互对应。[1]在 《中国社会各阶级的分析》中，毛泽东开篇提出的问题就是：“谁是我们的敌人？谁是我们的朋友？”。人民，体现着我国的国家性质、政权性质和国家机关性质，国家名称、国体和政体、大多数国家机关的名称，都是通过 “人民”来表征它们的政治性质。公民是法律意义上使用的有关权利和义务主体的概念。鉴别公民的标准就是国籍归属。法学中的法人概念，也是公民概念的拟制品。公民不仅构成了社会，而且构建了国家，表达了社会与国家的关系。在这个意义上，公民就是国民。

群众是介于人民和公民之间的概念，它即不同于人民的概念，只强调政治性，也不同于公民的概念，只强调法律性，而是兼具政治性和法律性为一体的社会性的概念。在前者的意义上，可以联系 “人民群众”，在后者的意义上，可以联系 “群众权利”。但从群众概念的本意看，是在服务和管理对象意义和社会生活、活动意义上反映社会各群体的总体性概念。先秦哲学家荀子在 《王制》篇中回答人不如牛力气大、也不如马跑的快、却能让牛马为人服务的问题时说，“人能群，彼 （牛马）不能群”。这里的 “群”是人的社会群体生活。[2]人不仅具有社会性，而且可以分类分层。群就是社会阶层，而众则是数量。任何社会都离不开管理和服务行为，离不开对人的组织、领导、控制、协调和服务。在这个意义上，群众就是管理与服务的对象。1934年，毛泽东同志就提出了解决群众的生产和生活是动员人民进行战争的基础和探索群众工作方法的重要性。[3]我们熟悉的 “从群众中来，到群众中去”的工作路线以及 “群众工作”这个词语，就是极好的例证。

什么是利益？顾名思义，有利有益。利者，有好处 （内容）的含义；益者，主要指相对于需要的好处。一般意义上，利益与需求有关。[4]利益的内容非常宽泛，但如果把整个社会划分为经济的、政治的、文化三个部分。那么，整个社会的利益就可分为经济利益、政治利益、文化利益等三种类型。

群众利益就是群众自己的利益。按照社会利益的分类，我们也可以将群众利益也可以分为群众的经济利益、群众的政治利益和群众的文化利益三种类型。社会主义初级阶段的主要矛盾的一个方面就是人民日益增长物质文化需求，它包括了经济 （物质）利益和文化利益，而作为次要矛盾的阶级斗争则可理解为人民的政治利益。[5]从群众的需求层次看，这三大利益的次序是不完全等同的。经济利益是群众的首要利益，它关系到群众的吃、穿、住、行等日常生活。政治利益是群众发展和保障经济利益的手段，如建立城乡村基层群众自治制度、监督国家和组织的权力等。文化利益是群众的精神生活，如组织、参与文化活动，保护民间习俗和文化、进行发明、创造和改良活动。

二、中国特色的社会管理体制下的社会管理与群众利益之间的关系

从管理学的意义上看，社会管理指与私人管理 （工商管理）相对的公共管理，包括政府管理和行业自律管理 （自治）。[6]社会治理是社会管理的方式之一，强调多元、自治、市场和互动，[7]但因缺乏政治方面的关联而不能完全套用到中国的社会管理框架中来。十七大报告提出 “健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，是对具有中国特色的社会管理体制的宏观表述。中国特色的社会管理体制以群众利益为出发点和落脚点。这是为人民服务的宗旨在社会管理体制中的具体表现。它既不同于传统的以行政命令为标志的社会管理，也不同于西方学说之下社会治理方式的社会管理，而是与当前党的执政理念、社会主义建设布局和解决党群关系、政群关系和社群关系联系起来的社会管理总体布局，是包括党委、政府、社会组织和公众四个主体要素构成的社会管理结构。四个主体要素中，有三个管理主体、一个利益主体，其中管理主体有党委、政府和特定社会团体，利益主体即群众（公众）。管理主体和利益主体的关系，构成了群众利益和社会管理之间的基本关系。

（一）党委和群众关系中的社会管理与群众利益之间的关系

党委与群众的关系，即党群关系，是体现党的宗旨和党的领导的社会关系。党的最高宗旨就是实现 《共产党宣言》中规定的以 “全世界无产者联合起来”的方式 “消灭私有制”，实现 “个人自由发展”为条件的 “一切人的自由发展”的联合体，即共产主义。[8]十七大修改后的党章总纲对党的领导地位、党的执政方式、以及党的作风与群众利益的关系，作出了详细的规定。一是在党的领导地位与群众利益关系方面，秉持立党为公，党的领导地位来自于工人阶级和最广大群众的根本利益的实现。只有坚持党的正确领导，才能实现群众的根本利益。二是在党的执政行为与群众利益关系方面，坚持执政为民。党的执政内容非常广泛，但执政方式就是科学执政、民主执政和依法执政。[9]这是实现群众利益的根本方法和有力保障。三是在党的作风与群众利益关系方面，提出党与群众同甘共苦，保持最密切 （血肉）联系，建立和健全惩治与预防腐败体系和加强廉政建设。这是党维护人民群众利益的最大原则和执政的底线。始终把坚持党委领导与实现群众利益结合起来，是党在任何时候、任何环境下调动各方因素、推动社会发展的工作要求。

（二）政府和群众关系中的社会管理与群众利益之间的关系

政府是在党领导下的最重要的社会管理执行主体。政府与群众的关系，即政群关系，是体现政府管理行为与群众利益之间的整体的、政策的和现实的利益的社会关系。政府管理行为是实现群众利益的必要条件，但在某些情况下也可能损害群众的利益。近年来，行政管理体制改革作为政治体制改革的突破口和试验场，陆续提出了建设法治政府、责任政府、服务政府和廉洁政府的改革目标。这些改革目标都是通过改善政府的社会管理，提高群众的生产能力和生活水平。政府社会管理与群众利益的关系主要表现为：一是政府整体负责与群众利益之间的关系。党委和政府之间是政治、思想和组织方面的领导关系，党的群众政策是通过政府的管理和服务行为的方式表现出来，政府对党负责与对群众利益负责是统一的。二是政府政策行为与群众利益之间的关系。政府主要通过制定政策和执行政策的方式进行社会管理。在涉及群众利益方面，政府即是政策的制定者，同时又是政策的执行者。政府政策几乎包括全部社会生活领域，包括计划生育、收入分配、环境保护、社会保障、发展教育和文化建设，等等。[10] 三是政府作风与群众利益之间的关系。政府作风主要表现为工作作风，包括服务作风和官僚作风形式。实现好群众利益，是政府的首善之责。

（三）特定社会团体和群众关系中的社会管理与群众利益之间的关系

特定社会团体和群众的关系，即社群关系，是联结群众利益的基本社会关系。社会管理的任务，不可能通过党委和政府完全包办下来。社会团体在社会管理中的协助作用，是服务群众，实现群众利益辅助条件。这是因为随着社会经济体制的变革和社会生活的变化，群众利益呈现多样化，社会管理的内容趋于复杂化和专业化。一部分社会管理职能由法律授权的社会团体承担，也有一部分职能通过党委和政府的委托的方式由适当的社会团体承担。我国目前承担社会管理的团体有人民团体、基层组织、事业单位和行业社团组织。[11] 社会团体的社会管理与群众利益之间的关系是：一是政府的社会职能的相当部分通过社会团体的提供服务的方式来实现，如农村的政府管理事务主要通过村民委员会得以完成。二社会团体具有提供专业服务的优势。如律师协会、会计师协会，承担本行业的管理职责。三是社会团体本身具有组织群众、联系群众的纽带作用，是群众利益的 “蓄水池”，也是群众利益的 “末梢神经”，最能体会到群众的需求。

三、影响群众利益的主要社会管理问题

改革开放以来，我国的经济发展取得了举世瞩目的成就，综合国力得到很大的提升，群众的生活水平有了极大的改善，覆盖社会的保障制度逐步建立。但社会结构也发生了巨大变化，社会利益分化突出，利益矛盾加剧，出现了许多新情况和新问题。党适时提出 “以人为本”为核心的科学发展观，着力进行社会建设、努力改善民生、加强党群、政群、社群关系建设和构建社会主义和谐社会。群众利益成为执政党的核心价值、政府工作的中心和社会团体工作的重点。党委在加强基层党组织建设和党内民主化建设方面，政府在教育、就业、劳动关系、社会保障和保护环境等民生建设、职能转换和服务理念方面，社会团体在服务意识、服务内容、服务质量方面，均取得了明显成效。但是，由于社会的快速发展和群众利益的多样化，对社会管理提出了更高的要求。在发展过程中，出现了一些群众普遍关心的、而社会管理又难以适应的突出问题。

一是出现了直接影响群众生产和生活的土地征收和房屋拆迁问题。前者主要表现在国家重大项目征地、城市扩张用地和各种各样的开发区建设。后者主要表现在城市的房地产开发。农村大量的土地通过村民委员会和地方政府的协议以各种名义从农民手中转移出去，导致出现大量的失地和无地农民，有的失地农民甚至没有得到任何形式的补偿。农村集体土地的流转在我国现行法律中有非常严格的规定，近年来征地补偿标准也有所提高。但是，地方政府为了发展地方经济，采取各种手段，攫取土地利益。部分地方政府推行农村人口宅基地和承包地置换城市户籍政策，引发农民的惊慌和不安。这种方式严重侵犯了农民的基本利益，影响了党群、政群关系。城市房屋拆迁行为，往往是地方政府与房产开发商的利益上的一致性所致。地方政府需要发展经济、需要投资资金，更需要扩大财政收入；房地产开发商建设房屋，需要建设用地。政府通过低价征收农村集体土地、一次性出卖数十年的国有土地使用权的方式获得年度巨额土地财政收益。而城市内的土地上已经建有房屋。所以，只有通过拆迁的办法，将土地上的房屋拆迁，才能腾出土地。在较大一些的城市往往有 “血拆”事件，政府的警察部门、社会的保安队伍、甚至在房产开发商雇佣的黑社会势力参与到这一过程中来。有关土地权益方面的问题，反映了地方政府利益与群众利益的不一致性，地方政府有自己的利益，群众也有自己的利益，这两种不同的利益在现实上是难以统一的，而反映到社会管理方面就是土地管理法规和政策的失效或者低效，灵活性代替了原则性，交易和行政管理者的主观意志代替了社会信用。

二是出现了社会保障水平过低和社会保障缺失问题。社会保障是现代经济社会发展的 “安全网”和 “稳定器”。新中国成立后至改革开放前的三十年，所有人都分别属于单位、企业或者集体。城市市民要么属于机关单位，要么属于工厂企业，这就是 “单位人”。农村实行人民公社和农村集体制度，农村人隶属于集体生产队。所有社会保障问题都由单位或者集体负担。改革开放以来，农村土地承包责任制打破了农民的集体身份，同时也失去了集体性的社会保障，成了真正的单干人，即自行承担一切社会风险的人。城市国有企业改革，切断了职工与企业的联系，退休职工享受多年不变的退保待遇，在岗职工被放置于社会之中，自谋职业，长期不能享受社会保障政策。改革本来是社会的深刻变革，意味着社会财富的创造和分配打破了共同创造和平均分配的格局。少数人已经率先富裕起来，构成富有阶层，而大部分人并没有富裕起来，其中的一部分人必然成为贫困人群，社会贫富分化明显。由于长期以来过分地追求经济增长，追求经济效率，而忽略了群众现实需求和普遍要求，社会保障方面积累了很多历史欠账和现实问题。相关政策和法规难以适时出台，甚至即使已经出台的法规和政策，也难以得到切实的执行。例如，1995年，我国颁布了第一部劳动法，对劳动保障作出原则性规定，1999年出台了城市社会养老保险试行办法， 2008年颁布了劳动合同法，2010年颁行社会保险法。这些法律和政策弹性太大，极易受到相关政府部门的变通和用人单位的抵制。教育、医疗、住房等方面，是现代社会保障普通群众正常生活的必须条件，这些方面的政策和法律呈现出杂乱的态势，头痛医头，脚痛医脚，没有谁能够说清楚到底有多少问题，有什么成型的方案和办法。

三是出现了群众有问题无处讲、有困难无处求、有冤屈无处诉问题。群众有问题，就能够找到讲出问题的地方；群众有困难，就能够找到帮助解决困难的地方；群众有冤屈，就能够找到说理伸冤的地方。这是群众表达意愿的正常通道。群众遇到问题、困难和冤屈的时候，往往认为找法律不如找政策、找政府不如找党委、找下级政府不如找上级政府、找地方政府不如找中央政府、找直接负责者不如找直接领导者，个人上访和集体上访、越级上访和重复上访，被认为是最直接、最有效果的办法。这就造成诉求上移、矛盾上交，影响整个社会和谐与稳定。近年来，政府信访部门任务重、手段少，一般采取有政策讲政策、无政策讲道理、无道理无办法。政法部门的策略是形成合力、人员编制和经费支持，采取先调解后法律的维护稳定策略。值得注意的是，群众的诉求当中，固然有维护自己切身利益的内容，但背后往往涉及到一些 “恨之入骨”的腐败现象。腐败现象，本质上说是政治性问题，而不是经济性问题，它破坏了群众对党和政府的信任关系，破坏了政权得以巩固的基础。现代社会，法律是调整社会关系的主要方式，群众遇到的大多数问题、困难和冤屈，完全可以、也应该通过司法的方式获得解决。但群众为什么不选择法律规定的途径，而选择法律之外的方式？这可能与当前法律的调节能力有关，法律方式在政府行政行为面前很难发挥调节效能的实际状况有关。司法与行政的关系可能是当前社会管理体制中的一个突出问题。

四、把实现群众利益与加强和创新社会管理有机结合起来

实现群众利益与加强和创新社会管理的有机结合，需要从以下方面着手，找准着力点。

一是把群众利益置于党与群众血肉联系的高度加以认识。群众利益是为人民服务宗旨的具体表现。离开了群众利益，就无法实现为人民服务的宗旨。党与群众之间是血与肉的不可分离的生命联系。那种把群众利益与为人民服务在思想中分割开来，在工作中漠视、无视群众利益与群众争利的做法，严重脱离了群众甚至背离了群众，危及党的事业。行成于思，有什么样的思想观念，就有什么样的行为。必须树立以群众利益为思考的出发点和行动的落脚点的思想观念。

二是把实现群众利益作为加强和创新社会管理的中心目标。加强和创新社会管理，一定要围绕有利于实现群众利益而展开。是实现了群众利益，还是没有实现群众利益，还是以各种方式损害了群众利益，是衡量社会管理的合理性及其成效的基本标准。在制定政策、完善立法的过程中，群众利益应该是首先阐明的，或者被包含的政策目标或立法目的。在执行政策和实施法律时，实现群众利益就是执行政策和实施法律的主要价值。

三是把维护群众利益作为加强和创新社会管理的重要任务。群众利益完全有可能在被管理过程中受到损害。为什么要维护群众利益？就是因为群众利益太容易，甚至在不知不觉中受到损害。多年来积累下来颇有价值的经验需要认真总结和充分继承，但在适应当前变化了的社会现实前需要获得新的形式和内容。维护群众利益就是需要继承下来并加以发扬的一个价值取向。强调这一点，对防止在创新社会管理方式之名下做出实际损害群众利益的现象，有特别的意义。

四是把群众的知情权和监督权真正落到实处。人民群众是历史的创造者，群众是推动社会向前发展的发动机。管理者有管理权，群众有知情权、有监督权。知情权就是群众有权知道是什么和为什么，监督权就是群众对管理者的管理行为是为了实现群众利益而为之，还是为了群众利益之外的利益而为之的发言权。现在的问题在于，这些权力在一定程度上只是写在纸上，挂在嘴边，而难以落实到需要被落实的地方。

参考文献：

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2.《中国哲学史通》陈庆坤、李景林主编.吉林大学出版社，1995年6月版

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（陕西省社会科学院政治与法律研究所）

[1] 卓泽渊著.法政治学，P48.法律出版社，2005年3月

[2] 陈庆坤，李景林主编.中国哲学史通.吉林大学出版社，1995年6月版：P151

[3] 关心群众生活，注意工作方法／／毛泽东选集第一卷.人民出版社，1967年版：P122－127

[4] 杨宗科.法治学与法社会学研究／／法律机制论.西北大学出版社，2000年9月第1版：P2－4

[5] 中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编.人民出版社，1987年11月版：P10

[6] 杨雄等编.网络时代行为与社会管理.上海社会科学院出版社，2007年10月版：P57、P60

[7] 唐铁汉等编.社会治理创新.国家行政学院出版社，2007年10月版

[8] 马克思恩格斯选集：P265、286、273.人民出版社，1972年5月版

[9] 赵晓呼编.中国共产党执政理论研究：第五章.天津人民出版社，2008年7月

[10] 薛刚凌主编.行政体制改革研究：P160.北京大学出版社，2006年9月

[11] 中国行政管理学会主编.准政府组织管理：P5.人民出版社，2009年11月