职能转变与社会管理

吕晓明

进入新世纪新阶段，我国社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会管理面临诸多压力和困难，统筹兼顾各方面利益难度很大，社会管理形势不容乐观。为此，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲：“要扎扎实实提高社会管理科学化水平”。[1]但在社会利益格局发生深刻变化新的形势下，在提高社会管理科学化水平新的要求下，政府职能转变仍存在一些问题，需要各级领导干部锐意进取，推动政府职能转变和提高社会管理科学化水平相互促进，开创中国特色社会主义社会管理建设新局面。

一、加快政府职能转变是提高社会管理科学化水平的主要抓手

社会管理是党和政府、社会组织、公众等主体对社会领域各个部分和环节进行规范、协调、服务、监督和控制的过程。政府是社会管理的重要主体，在社会建设和社会管理中处于主导地位。提高社会管理科学化水平，既要充分发挥政府在社会管理中的主导作用，又要推动政府改革、转变职能，向其他社会管理主体适当让渡部分权力，充分发挥多元主体在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，形成多方参与、共同治理的新格局。从这个维度上讲，加快政府职能转变是提高社会管理科学化水平的主要抓手和关键所在。

（一）政府职能转变是提高社会管理科学化水平的关键内容

改革开放以来，我国政府的职能定位不断发生变化，从上世纪90年代初期的直接组织经济建设和实施社会管理，到90年代末期的经济调节、社会管理、公共服务，再到21世纪初党的十六大报告中的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。不论哪个时期，都强调把社会管理作为政府的一项主要职能，但受重经济建设轻社会建设倾向的影响，政府社会管理职能在实践中未能得到足够重视和充分履行。政府在社会管理的一些领域，存在越位、错位、缺位、不到位问题，政府职能转变滞后已成为制约社会管理体制完善的首要因素。因此，结合行政管理体制改革，转变和完善政府职能，优化政府社会管理方式，强化基层社会自治功能，成为提高社会管理科学化水平的关键内容。

（二）政府职能转变是提高社会管理科学化水平的重要前提

随着社会主义市场经济体制逐步建立，政府不应当也不可能像计划经济时期那样包揽一切社会事务，独自承担社会管理任务；而需要充分调动城乡基层自治组织、社会组织、企事业单位和公众等社会管理主体积极性，有效发挥多元化社会主体的社会管理功能。党的十六届四中全会提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，对各个社会管理主体的地位、作用及相互关系作出了明确界定。但要真正发挥好城乡基层自治组织、社会组织、企事业单位和公众等其他主体的社会管理功能，离不开政府职能转变。只有政府转变职能，实现政企分开、政资分开、政事分开尤其是政社分开、政府与市场中介组织分开，从那些不该管、管不了也管不好的社会管理领域中退出，其他主体才有机会参与社会管理，提高社会管理科学化水平才具备良好的前提条件。

（三）政府职能转变是提高社会管理科学化水平的基本保证

政府通过转变职能，有所为、有所不为，使自己从纷繁复杂的具体社会管理事务中摆脱出来，把精力集中在必须由政府承担的社会管理领域里以及对其他主体社会管理行为的监管上，可以使社会管理活力得到极大释放，同时又可以保证扎扎实实提高社会管理科学化水平。政府通过履行经济调节、市场监管、公共服务等职能，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，发展教育、就业、收入分配调节、社会保障、医疗卫生等社会事业，有助于从源头上促进社会公平正义和社会关系和谐，减少社会矛盾纠纷，从而为提高社会管理科学化水平创造有利的环境。

二、提高社会管理科学化水平新要求下政府职能转变存在的问题

胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上讲：“要扎扎实实提高社会管理科学化水平”。[2]这是党和国家领导人在新形势下对社会管理工作提出的新的要求。政府职能转变是提高社会管理科学化水平的主要抓手，虽然政府职能转变取得一定成绩，但是依然不能满足社会的现实需求，不能实现社会管理科学化水平新的要求，存在的问题主要有：

（一）某些政府工作人员的社会管理观念落后

我国的政府管理模式来源于苏联，政府包揽所有政治、经济、文化，社会事务。现在构建社会主义市场经济体制，要求转变政府职能，实行政企分开、政事分开、政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管，导致管理 “越位”和 “错位”。

（二）政府社会管理 “缺位”与 “不到位”现象严重

“缺位”是指政府该管的没有去管。“不到位”是指政府该管的没有管好。社会管理职能中的 “缺位”与 “不到位”现象严重，主要表现为：食品药品安全形势不容乐观，重大安全事故层出不穷，社会治安状况总体不佳，基层社会管理体系有待于优化，信息网络管理有待于加强，流动人口和特殊人群管理有待于完善。

（三）政府社会管理体制机制不健全

1.没有理顺基层政权组织与社区组织的社会管理责任分工，基层社会管理体系建设滞后，社区管理和服务体制不健全。

2.多个部门同时管理一类事项的现象非常普遍，存在机构重叠、职能交叉、政出多门等问题。如社会保障、保险领域就存在民政部门、社会保障部门等多个部门管理的情况；卫生领域更是多头管理，管理部门包括卫生部门、食品药品监督管理部门、质检部门、物价部门等。

3.有些部门和岗位的权力过于集中，缺乏必要的权力分解和制衡，权力设置不科学，事权划分不明确，缺乏制度规范，出现了不受制约或难以监督的权力边缘地带。

（四）政府社会管理能力有待于进一步提高

政府过分注重通过管、控、压、罚等手段实施社会管理，而较少运用群众路线、民主的和服务的方式；过多采用行政性手段和强制性手段解决社会矛盾和问题，而较少通过平等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会问题；化解社会矛盾重视事后处置，而轻视源头治理。

（五）支持和规范社会组织履行社会管理功能的政策环境不佳

社会组织法规体系尚不健全，立法层次较低，政策环境还不完备。与社会组织相关的 《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》是国务院制定的行政法规，行政法规的立法层次较低。另外，某些体制机制与社会组织发展不相适应，部分社会组织行政色彩严重，参与社会建设和管理的能力不足。以上原因导致我国社会组织发展缓慢，数量少，规模小，质量低，难以满足社会发展的需要。“截至2010年底，全国依法登记的社会组织已经超过43.9万个。每万人拥有社会组织的数量：法国拥有110个，日本97个，美国拥有52个，阿根廷拥有25个，新加坡拥有14.5个，巴西拥有13个，而我国拥有3.37个。”[3]

三、推动政府职能转换和提高社会管理科学化水平相互促进

提高社会管理科学化水平是关系全局的系统工作，必须坚持以中国特色社会主义理论为指导，贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，借鉴世界有益经验，坚持以人为本、服务优先，多方参与、共同治理，政府主导、增强活力的原则，把政府职能转变作为提高社会管理科学化水平的主要抓手摆在更加突出的位置。加快服务政府、责任政府、效能政府、法治政府建设，加快增强基层社会自治功能，加快社会管理体制机制创新，形成政府职能转变和提高社会管理科学化水平相互促进的良好局面，逐步建立和完善具有中国特色、符合时代要求、与社会主义市场经济体制相适应的新型社会管理制度体系。

（一）树立科学的社会管理观念

积极倡导 “在服务中实施管理、在管理中体现服务”的观念，促进社会管理和公共服务有机结合，通过强化公共服务来达到加强社会管理的实效。胡锦涛同志在省部级主要领导社会管理以及创新研讨班上说：“社会管理，说到底就是对人的管理和服务”。[4]习近平同志在研讨班结业式上说：“一切社会管理部门都是为群众服务的部门，一切社会管理工作都是为群众谋利益的工作，一切社会管理过程都是做群众工作的过程。从这个意义上说，群众工作是社会管理的基础性、经常性、根本性工作。”[5]要正确看待管理和服务的关系，寓管理于服务之中，在管理中体现服务，在服务中实现管理。如果我们通过真心实意为群众办实事、办好事，时时处处、切切实实关心群众生活，满足老百姓各种合理的需要，老百姓对我们的工作满意，这就实现了我们社会管理的目标。

（二）强化和优化政府社会管理职能

要政府在履行职能时，把社会管理和公共服务放在更加突出、重要的位置。准确把握经济社会形势发展需要，不断调整、强化和完善政府社会管理的对象、领域和内容。认真贯彻落实问责机制，切实解决政府社会管理中的越位、错位、缺位、不到位问题。健全社会政策体系，将社会政策作为政府管理社会的基本措施。正确处理社会政策的稳定性、连续性、灵活性和适用性的关系。完善公共财政体制。优化财政支出结构，改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局，将更多的财政资金投向社会管理和公共服务领域，为社会管理和公共服务建立可持续的财政支持体系。完善政府决策机制。形成社会公共政策制定的公众参与机制，健全重大事项集体决策、专家咨询、社会公示与听证、决策评估等制度。健全科学民主决策程序，特别是对事关群众切身利益的重大决策，要建立社会风险评估预警机制，确保决策的合法性、合理性、可行性和安全性，防止因决策不当引发社会矛盾。

（三）健全政府社会管理体制

理顺基层政府组织与社区组织的社会管理责任分工，不断加强城乡基层政府组织建设，建立健全新型社区管理和服务体制，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。要加大政府机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全政府部门间协调配合机制。切实解决政府机构重叠、职能交叉、政出多门等问题。针对有些行政部门和岗位的权力过于集中的问题，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政权力结构和运行机制。

（四）加强领导干部社会管理能力建设

一是要建立和完善社会管理的考核评价机制，研究制定科学的指标体系，把考核结果作为干部奖惩和使用的重要依据，促使领导干部更加自觉地、主动地提高自身的社会管理能力。二是党校、行政学院、社科院和高校要深入开展对社会管理规律的调查研究，为加强领导干部社会管理能力建设提供理论支撑。三是加大对领导干部社会管理知识的教育培训，提高社会管理意识、素质和本领，提高新形势下群众工作和思想政治工作的能力和水平，摆脱部分领导干部在社会管理上 “老办法不管用、新办法不会用”的窠臼。四是要优化监督方式，创新监督形式，强化监督力度，完善问责机制，切实解决政府工作部门和人员利用职权与民争利，缓和干群关系。

（五）引导、支持和规范社会组织履行社会管理功能

积极培育和发展社会组织参与社会管理和服务。现代社会，各类社会组织在社会管理中具有不可替代的作用。随着我国社会转型的加快，社会分化和利益主体多样化的格局已经出现。计划经济那种单一的行政管理模式已不能适应我国社会发展的需要。政府应适应形势的发展，在加快由 “全能政府”向 “有限政府”转变的同时，要整合社会管理资源，提高社会自治水平。因此，要大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，充分发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用，促进社会组织参与社会管理。鼓励和支持社会组织在政府主导下参与社会管理和公共服务，把通过社会组织自律可以解决好的、不必由政府承担的事项交给社会组织，充分发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。增强政府与社会组织之间的分工协作以及不同社会组织之间的相互配合，形成公共服务和社会管理合力。运用立法、财政和金融手段调节和引导社会组织活动，通过税收优惠和减免税鼓励和规范社会组织活动。坚持以社会需求为导向，通过项目购买、项目补贴、项目奖励等方式，发挥社会建设专项资金引导作用，支持社会组织参与社会建设和社会管理。坚持培育发展和管理监督并重，分类管理、区别对待，突出重点、动态管控，规范社会组织运行过程，充分发挥枢纽型社会组织的桥梁纽带、发展龙头、服务平台作用，推进社会组织健康有序发展。

参考文献：

1.时和兴，等.政治学基础.北京：北京大学出版社，1995－

2.何增红主编.公民社会与第三部门.北京：社会科学文献出版社，2000－

3.王韶光.政府的职能.上海：上海三联书店，2002－

（陕西省社会科学院政治与法律研究所）

[1] 胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平.新华网，2011年02月19日.http：／／news.xinhuanet.com／

[2] 胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平.新华网，2011年02月19日.http：／／news.xinhuanet.com／

[3] 数据来源.社会管理创新是我党面临的新课题.政工网，2011年3月3日.http：／／www.allzg.com／

[4] 胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平.新华网，2011年02月19日.http：／／news.xinhuanet.com／

[5] 胡军.习近平为何强调群众工作是社会管理 “三性”工作.中国共产党新闻网，2011年02月24日.http：／／cpc.people.com.cn／