与文化遗产保护有关的法律中的问题

我国现行的与保护文化遗产相关的法律法规一个显著的特点是，只将文化遗产放在旅游区或者文物的范围内予以保护，法律适用比较牵强。^[10]只是关于某一单体文化遗产的立法，还没有形成一套系统的、专门的遗产地保护的法律体系。《中华人民共和国环境保护法》第三十五条中规定：“城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。”《中华人民共和国文物保护法》第九条规定：“各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。”《中华人民共和国城市规划法》第十四条规定：“编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。”《中华人民共和国风景名胜区管理暂行条例》第四条规定：“城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。”这几部法律法规虽然都规定了国家和地方政府在保护世界遗产中的主体性及其保护义务，但是没有具体规定国家和政府如何保护世界遗产。况且《中华人民共和国环境保护法》没有触及历史、考古、建筑的保护，《中华人民共和国文物保护法》不能涵盖对自然原生态的保存。这些缺陷又使得现存的法律保护体系对文化遗产的保护力度大打折扣。

此外，各管理部门在制定相关法规、条例、标准的时候往往只考虑本部门的利益，而不是将文化遗产的保护放在第一位。如目前存在旅游区（点）质量等级评定等管理标准实施对遗产保护管理明显不利的现象。国家旅游局制定的《旅游区（点）质量等级的划分与评定 》（GB/T 17775—2003）细则的12项指标中“遗产”包括在“资源和环境的保护”之中，“遗产保护质量”仅占1/55。它意味着即使一个遗产区的“遗产保护质量”完全不合格，也不能制约和阻碍这个遗产区成为AAAA级。

地方性世界遗产保护法规有针对性，能够对当地的单个或者部分世界遗产的保护起到一定作用，是我国文化遗产保护法律体系的重要组成部分。但由于其效力过低，且效力范围只及于一定区域，能起到的积极作用非常有限。且在这些地方法规和规章中，往往只规定行政责任，而缺乏相关刑事归责条款，致使威慑力较弱；或者相关归责条款模糊，不具有可操作性，仅有的行政处罚规定也偏轻，不能对文化遗产保护过程中的违规行为进行有效的遏制。《四川省世界遗产保护条例》就只在第二十四条提及：“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》也在第四十三条规定：“有关行政管理部门、武夷山世界遗产管理机构的工作人员，在管理过程中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”至于具体如何操作，则都未做详细规定。此外，国务院各部门单独或联合发布的部门文件仅向各部门的工作提供方向性的指导，也并未就如何保护世界遗产做出具体规定。且作为部门规章或规范性文件，在实践中很难成为文化遗产保护的强有力的法律后盾。此外，在文化遗产保护的实践中，各部门为了自己的利益，往往在开发时一哄而上，出现问题后又彼此推诿，最终文化遗产成为唯一的“受害者”。