环境法体系中的文化遗产保护

环境法是20世纪新兴的综合性部门法。环境法保护的对象相当广泛，包括自然环境要素、人文环境要素和整个地球的生物圈；法律关系主体不仅包括一般法律主体的公民、法人及其他组织，也包括国家乃至全人类，甚至包括尚未出生的后代人；环境法调整的内容也相当广泛，不仅要防止大气污染、水污染、海洋污染、环境噪声污染、放射性污染、有毒化学品污染等，而且还要保护土地资源、森林资源、草原资源、水资源、矿产资源、物种资源、风景名胜资源和文化遗迹地等。由于环境法调整的范围相当广泛，涉及的社会关系复杂，运用的手段多样，从而决定了其所采取的法律措施的综合性。^[3]从环境法的调整范围来看，对文化遗产的保护问题，更侧重于对文化遗产作为资源属性的保护并保护其周边的环境，是将文化遗产放入整个生态系统中来整体考虑的，当然也涉及对文化遗产的开发、利用问题。

（一）我国环境法体系中涉及文化遗产保护的立法

环境法体系，是开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体。中国环境法律体系在内容上是由国家现行与环境有关的全部法律规范所组成的有机整体。^[4]

我国现行环境与资源法律体系体现了环境法与自然资源法的融合观，坚持“宪法——基本法——单行法”的法律框架模式。

1.宪法

宪法中有关国家保护历史文化遗产的宣誓性规定是文化遗产保护的重要依据。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十二条规定，国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。

2.基本法

环境与资源基本法—— 《中华人民共和国环境保护法》，是环境法与资源法的“母法”，是其他环境与资源综合性和单行法的统律法。

作为环境法的基本法即母法的《中华人民共和国环境保护法》中就涉及文化遗产的保护问题。《中华人民共和国环境保护法》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议于2014年4月24日修订通过，自2015年1月1日起施行。

《中华人民共和国环境保护法》第二条的保护范围中涉及文化遗产和自然遗产。“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”这也是在环境法中对文化遗产保护最为直接的表述。

《中华人民共和国环境保护法》第二十九条规定了国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。其保护范围中涉及的“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施予以保护，严禁破坏”。这些区域中部分是属于文化和自然遗产的，但是在法律责任一章中缺乏相关法律责任规定。

3.单行法

除了环境法的基本法《中华人民共和国环境保护法》关于文化遗产的规定之外，还有在环境法体系中的其他各环境与自然资源保护单行法。各环境与资源要素单行法是基本法的实施法，有些子部门法在发展成熟或需要的时候可以发展形成综合法，由此，形成一个环境与资源实证法规体系。

如《森林法》 《野生植物保护条例》 《野生动物保护法》 《渔业法》 《水法》 《水土保持法》 《矿产资源法》 《农业法》 《农业野生植物保护办法》 《草原防火条例》《环境噪声污染防治法》 《固体废物污染环境防治法》等中均无文化和自然遗产问题的规定。

4.环境法体系中的特别区域保护法

文化遗产保护方面的内容在环境法的体系中主要规定在生态保护法中，很多学者与教材中称作“特别区域保护法”或“特殊区域保护法”，包括具有特殊历史、生态价值的文化遗产、自然遗产、自然保护区、森林公园等需要特别保护的综合性区域。这些区域与文化遗产相关的有：自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、地质公园、历史文化名城等，一般都具有特定的自然和社会历史特征，且国家采取特别措施加以保护。现行对特别区域环境进行保护的法律法规主要有：《森林公园管理办法》（1994年1月22日颁布）、《自然保护区条例》（1994年10月9日颁布）、《地质遗迹保护管理规定》（1995年5月4日颁布）、《风景名胜区条例》（2006年9月19颁布）、《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008年4月22日颁布）、《国家考古遗址公园管理办法（试行）》（2009年12月17日颁布）等。

这些区域与文化遗产经常存在区域上的交叉甚至重合关系，有的区域本身既是文化遗产又是上述某种被明确命名的区域，例如，泰山既是文化遗产又是地质公园，其保护范围在地理空间上是重合的。

当然，国务院颁布的《文物保护法实施条例》 《历史文化名城名镇名村保护条例》 《长城保护条例》等行政法规也涉及部分文化遗产方面的相关规定。

2003年5月18日，《中华人民共和国文物保护法实施条例》（以下称《实施条例》）公布，自2003年7月1日起施行。《实施条例》共8章64条，与《文物保护法》体例一致。《实施条例》对《文物保护法》实施中的一些具体事项，如实施考古发掘的主体的资质、文物进出境审核机构的人员组成、文物出境审核程序等，作了更详细的规定，是《文物保护法》的有益补充。

2008年4月22日，《历史文化名城名镇名村保护条例》公布，自2008年7月1日起施行。本条例共6章48条，对历史文化名城、名镇、名村的申报与批准程序、要求，保护规划的内容、审批程序，保护措施及法律责任等事项作出规定。《历史文化名城名镇名村保护条例》明确了保护经费来源、保护原则和保护方法，扩展了遗产保护对象和内容。其中，保护对象不再限于国家级历史文化名城、重要建筑物或部分历史街区，而是扩大到小城镇和村庄；保护内容不仅包括物质遗产，而是进一步深入到历史空间遗产领域。

我国长城跨越15个省、自治区和直辖市，多段长城被列为文物保护单位。为了加强对长城的保护、规范长城的利用行为，2006年10月11日，国务院公布《长城保护条例》，自2006年12月1日起施行。条例共31条，保护对象包括长城的墙体、城堡、关隘、烽火台、敌楼等，确立了长城保护的专家咨询制度和总体规划制度，对长城保护原则、保护标志、利用长城的限制等事项做出规定。

我国目前还有一些地方性文化遗产保护法规，较有针对性，能够对当地的单个或者部分文化遗产的保护起到一定作用，是我国世界遗产保护法律体系的重要组成部分。我国现在已经出台的专门针对文化遗产保护的地方立法包括《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》 《福建省“海上丝绸之路：泉州史迹”文化遗产保护管理办法》 《兰州市历史文化遗产保护办法》 《福建省“福建土楼”文化遗产保护管理办法》 《无锡市历史文化遗产保护条例》 《四川省世界遗产保护条例》 《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》 《江苏省非物质文化遗产保护条例》等。地方立法的先行出台，已经从一定程度上为国家级立法的制定提供了一定参照。

其他法律中涉及文化遗产保护的仅有以下几个方面。

《中华人民共和国城乡规划法》主要涉及了制定规划时涉及文化遗产保护区域的相关规定。如《中华人民共和国城乡规划法》第三十一条规定：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”该法第三十二条也涉及了自然遗产的城乡规划问题。^[5]

《中华人民共和国治安管理处罚法》仅有一个条文与文化遗产相关。其第六十三条规定了对“刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的”及“违反在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全的”行为的行政责任。^[6]

《中华人民共和国刑法》中，设专节——第六章第四节《妨害文物管理罪》来规定文物类犯罪。其中，第三百二十四条规定了故意、过失损毁文物罪和故意损毁名胜古迹罪，对破坏文化遗产（文物、名胜古迹等）的行为规定了相应的刑事责任。^[7]

（二）国际环境法体系中涉及文化遗产保护的立法

1.《保护世界文化与自然遗产公约》

《公约》的宗旨是建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度，全人类共同保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产。

《公约》的内容主要是如下几个方面。

确定世界遗产的标准。世界遗产可分为文化遗产和自然遗产。据本《公约》制订的《工作指南》列出了列入《世界遗产目录》具体标准。文化遗产应具有以下任何一种特质：①代表一种独特的艺术成就，一种创造的天才杰作；②在一定时期内或世界某一文化区域内，对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规划或景观设计方面的发展产生过重大影响；③能作为一种现存的或为一种已经消逝的文明或文化提供一种独特的或至少是特殊的见证；④可作为一种类型建筑物或建筑群或景观的杰出范例，展示出人类历史上一个或几个重要阶段；⑤可作为传统的人类居住地或使用地的杰出范例，代表一种或几种文化，尤其在不可逆转的变化之下容易毁损的地点；⑥与某些事件或先行传统或思想或信仰或文学艺术作品有着直接或实质的联系。

自然遗产应系属于下列任何一类：①代表地球演化各主要发展阶段的典型范例；②代表陆地、淡水、沿海和海上生态系统植物和动物群的演变及发展中的重要过程的典型范例；③ 具有绝妙的自然景象和艺术价值的地区；④最具价值的自然和物种多样性的栖息地，包括有珍贵价值的濒危物种。

《世界遗产公约》特别强调在人与自然之间保持平衡，并提醒国际社会，人与自然环境之间是相互作用的。这一点对生态平衡和可持续发展来说是至关重要的。因为如今，我们赏识的文化不仅是纪念性建筑物，而且包括有着极大文化价值的自然风景区。过去那种单一的点状的文物古迹保护，现在正转变为通过保护视觉环境、日常生活环境来关注所有文化和自然遗产问题，在景观控制、环境教育等方面展开的保护运动是尤为重要的环节。今后，如何能够在历史保护与现代景观创造两者之间架起一道桥梁来，培育出根植于传统文化和自然风土中的现代景观，是非常值得探索的发展方向。

世界文化和自然遗产近年的发展趋势使得人们逐渐认识到生态文明理念下的生态系统管理综合管理方法对于世界文化和自然遗产的这种综合区域的保护的重要性。在《世界遗产公约》实施近20年后，人们发现名录失衡的程度已经非常严重了。在1992年410个遗产地中，文化遗产就占据了304个，而自然遗产地仅90处，混合遗产地16处，且大部分遗产地集中在欧洲。于是，1994年世界遗产委员会启动了一项全球战略（global strategy）以保证世界遗产名录的均衡性、代表性和可信度，使世界遗产名录能真正反映全球具有卓越普世价值的文化和自然多样性。世界遗产委员会希望扩展世界遗产的概念以便更好地全面反映世界文化和自然遗产的谱系，为实施1972年公约提供一个综合的框架和操作性方法体系。1994年，世界遗产委员会召集了以“全球战略”为主题研究的专家会议，从此展开了庞大的全球战略，并延续至今。全球战略的效果显著，自启动以来，很多依据仔细研究得到的建议和决策都得以实施，名录失衡的问题正在这些具体的措施中得到修复。一些新的世界遗产类型也得到了推动，比如文化景观、线路遗产、工业遗产、沙漠、海岸和小岛遗产地。除了新型遗产地的出现之外，世界遗产委员会近年来在持续推动“扩大指定”的理念。扩大指定一方面是为了强化遗产本身历史场所更完整的精神；另一方面是避免缔约国以同构型的遗产借化整为零的方式提高列名世界遗产的机会与数量。它的意义可以从两个层面来看。遗产本身的存在价值打破了国界领土上的限制。这一点在欧洲大陆国家十分常见，因为他们过去拥有共同的宗教信仰与复杂的殖民过程，因此许多的文化遗产用现在的时空来看往往会是跨国的情况。例如，匈牙利与奥地利、斯洛伐克都有文化遗产或自然遗产因为地势或地理条件的因素而跨越国界共同列名。像中国与韩国的高句丽陵墓遗址，同样也是跨国指定的案例之一。然而，突破地域上的限制共同列名世界遗产，也更能强调以世界标准为论述中心的主体性。

新的遗产类型的出现和扩大指定理念的推行及跨国遗产的增多更加证明人类逐渐认识到生态系统的重要性，不再纠结于国界和行政区域的划分，而开始尊重历史，尊重自然生态系统，以生态系统的边界为单位申报，对其进行综合的管理。