明晰有关国内产业保护的法律法规

一国政府在对本国产业施加保护时，不仅不能违背本国已承担的国际义务(包括条约义务和习惯国际法义务)，还必须有国内法的依据。这就要求有关的国内立法必须明确、具体，具有可操作性。相比之下，我国的一些立法是缺乏可操作性的，而且往往是效力越高的立法，越是缺乏可操作性，于是需要制定行政法规、规章，需要法院来发布司法解释。行政法规、规章和司法解释当然有存在的道理，但从法治统一的要求出发，立法机关应该尽量将自己的意志一次性、完整地表达清楚，而不要总期待着由行政机关或法院来明晰自己的意志。

以2004年4月经由第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订通过的《中华人民共和国对外贸易法》(以下简称《外贸法》)为例，修改后的《外贸法》反映了我国入世后的新情况，内容也大为充实，但在“对外贸易救济”一章中，《外贸法》一连气用了七八个“国家”，^注376使人有些不得要领。严格说来，国家是由领土、居民、政权组织和主权所构成的一个集合体，而国家机关只是国家的一部分，是国家的代表机构。在立法、行政与司法三个国家机关中，最有权代表国家的应该是立法机关。因为国家的本质特征在于其拥有主权，而在民主社会中，“主权在民”是一个根本性的原则。人民享有主权和行使主权的基本方式是选举代表组成立法机关，由立法机关以制定宪法和法律的方式就国家的重大问题作出决策。行政机关在各类国家机关中是最为活跃的机关。也许正因为如此，人们通常将国家行政机关作为国家的代表。但事实上，行政机关只有经过立法机关的授权，才可以代表国家。即使是最高行政机关的首脑，在没有授权的情况下，也只能代表政府(行政机关)，而不是国家。司法机关是国家机器中的重要组成部分，是国家强制力的主要体现者。但司法机关的基本功能在于保证宪法和法律的实施，而很少有机会在其他场合下代表国家。在外贸管理活动中，实际采取反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施的其实是我国的行政机关，即《外贸法》所规定的“国务院”、“国务院对外贸易主管部门”和“国务院其他有关部门”。尽管国家行政机关实施上述贸易救济措施是基于国家最高立法机关的授权，因此该行为具有国家行为的属性，但将行政机关实施行为直接表述为国家实施行为仍然是不够严谨的。更为清楚的表述应该是“国务院或国务院对外贸易主管部门可依据法律规定采取……”。 相比之下，《外贸法》第3章中有关“国家”的表述则是可取的。该章的第16条规定，国家基于维护国家安全等原因，可以限制或者禁止有关货物、技术的进口或者出口；随后即在第18条规定，国务院对外贸易主管部门可会同国务院其他有关部门，依照《外贸法》第16条的规定，制定、调整并公布限制或者禁止进出口的货物、技术目录。

如果说《外贸法》关于“国家”的规定仅仅属于表述不够严谨，尚不至于影响法律的可操作性的话，那么，该法关于“国际竞争力调查”的有关规定则属于难以落实的规定。

2004年9月，我国商务部召开了第一届中国产业国际竞争力研讨会。商务部官员在会议上指出，随着我国履行入世承诺，继续降低关税总水平，进一步放开服务业市场，我国经济已经进入贸易摩擦多发阶段，我国企业将面临更大的竞争压力。为此，商务部把指导产业提升国际竞争力作为一项重要任务。商务部已启动了产业竞争力调查与评价工程，并已组织起草《产业国际竞争力调查规则》。^注377商务部实施产业国际竞争力调查是有《外贸法》授权的，但《产业国际竞争力调查规则》的起草将会遇到授权不明的问题。

我国《外贸法》第37条规定：为了维护对外贸易秩序，国务院对外贸易主管部门可以自行或者会同国务院其他有关部门，依照法律、行政法规的规定对下列事项进行调查：货物进出口、技术进出口、国际服务贸易对国内产业及其竞争力的影响；有关国家或者地区的贸易壁垒；为确定是否应当依法采取反倾销、反补贴或者保障措施等对外贸易救济措施，需要调查的事项；规避对外贸易救济措施的行为；对外贸易中有关国家安全利益的事项等。相应地，《外贸法》在第8章第40条规定：“国家根据对外贸易调查结果，可以采取适当的对外贸易救济措施。”但是，通读第8章的规定，我们发现，就竞争力影响调查，《外贸法》并没有规定救济措施或其他任何相应的措施。《外贸法》第41条和第42条规定的是针对倾销的救济措施；第43条规定的是针对补贴的救济措施；第44~46条规定的是保障措施；第47条主要是针对其他国家和地区设置贸易壁垒；第48~50条则分别规定了国务院对外贸易主管部门的对外贸易谈判，建立预警应急机制，以及对规避对外贸易救济措施的行为可以采取必要的反规避措施。也就是说，如果国务院对外贸易主管部门在对货物进出口、技术进出口、国际服务贸易对国内产业及其竞争力的影响进行调查后，发现货物、技术和服务的输入(包括外国服务提供者进入我国市场)对国内产业的竞争力已(或将)造成不利影响，相关政府机构是无法采取相应的救济措施或其他措施的。《外贸法》的这种模糊的授权使得商务部很难制定出具体的实施细则，或者在制定实施细则时需要冒着被指责“越权”的风险。

为了避免此类情况的出现，我们不仅需要在今后的立法中注意条款的准确性和严谨性，还需要对现有的立法进行认真研究，通过修订工作弥补立法中的漏洞。