糟糕的三十年

三、糟糕的三十年

（一）1973年后的新背景

自从1929年第一次经济危机以来，法国社会保障经历了经济和社会大规模变革的影响。社会环境日新月异，人们被迫改变过去的许多习惯，法国的社会经济模式也受到间接影响。这些改变可被归纳如下：

1973年至1979年的石油经济危机表明，法国已经进入了一个能源紧缺和能源价格较高的时代。石油压力的缓解后，2009年石油价格的大幅攀升，导致法国坚定了长期依赖核能的想法。

法国为化解经济冲击所做的努力带来了一定的不良后果。首当其冲的是，导致无法遏制的失业增加，这完全是一个新现象，与上一个“辉煌三十年”相比，确实难以预测。同时，全球化浪潮席卷了法国的国民经济，它不仅推动了贸易自由化（通过关贸总协定和世贸组织的多回合成功的谈判），并且促进了资本的自由流动，以及经济领域的拓展。法国已经置身于全球经济当中，比如，进入到人口众多的中国和印度市场。世界市场将低收入和低社会保障的国家和高收入和高社会保障水平的国家直接联系在一起，这样，通过广泛竞争和专业化优势，相应国家的竞争劣势可以得到弥补。然而，贸易的自由化快于规则的建设（其可以保证交易的规范性），与1945年建立的“布雷顿森林”机构的初衷背道而驰，当时考虑的是有组织地逐步实现贸易自由化。

法国经济政策的制定日益受到欧盟的影响：1993年，单一市场转变为共同市场，欧元于2002年1月1日起开始生效，并涉及了共同的稳定和增长协议，以及逐步强加于由垄断的公共服务负责保护和管理若干行业的竞争制度。事实上，这些社会政策基本上是全民性的，欧洲当局在国与国之间的协调方面起到了不可忽略的作用。但是，法国在经济发展上不能够独立地考虑和实施这些政策，因为，社会和经济互动要在国家和欧洲两个层面上，这同时也意味着，人们对高效率的联合管理诉求更多。

从事农业劳动的人员比例持续降低。2003年，法国共有2130万名员工，工业雇佣的员工不到360万人，而第三产业雇佣的员工达980万人。法国经济正在向现代服务业和后工业转型，服务产品的市场份额不断增加。服务产品日益多元化，包括个人服务、企业服务、金融服务、社会服务和协会服务，以及一些市场营销活动。互联网飞速发展，但是，辩证地来看，它催生了一种新的经济形态，同时，无形中使得一些领域产生不和谐，这就是某些学者所说的“第四纪部门”。⁽⁶⁾此新经济发展呈现出小型化、机动性和易变性，伴随着不稳定和组织结构松散的雇佣关系。工会在大公司中通常都占有一席之地，然而，对于新经济中的单位来说，工会却很难有所作为。这种服务经济的另外一个重要的特征是，即使增加劳动强度，与工业相比，其对生产力的促进作用不如前者。因为，服务经济涉及的主要内容是人与人之间面对面的互动，而机器很难取而代之。事实上，法国过去六十年中的平均劳动生产率约为5％，而过去九十年中的平均劳动生产率降到不足2％。这个变化，或许没有得到精确计算，但它显著地降低了法国每年可供再分配的剩余水平，并间接地对法国社会保障的发展造成影响。

同时，差别化和道德解放深入人心，明显地改变了社会关系属性。在这个过程的影响下，社会需求日益多样化和扩大化。年轻人独立自主的愿望强烈，他们试图脱离父母独立生活，但总是想不出可行的办法。他们选择新的社会关系的权利会逐渐地被固有的社会关系剥夺。离婚的比率直线攀升，尤其是在大城市。藉此，住房的需求增加，并超过了现有的供应能力。长期失业的冲击使得个体生活窘迫，社会不堪重负，甚至有可能引起社会倒退。老龄化人口日益增多，孤独常常陪伴着他们。同时，一些新形式的团结互助开始出现：民意测验表明，家庭价值在人们心中仍然举足轻重，在调查项目中名列前茅，调查范围也包括那些重新组织的家庭成员；社团生活和人道主义承诺经蓬勃发展，填补了福利国家的空白，在满足新的社会需要方面，开拓了一些新模式，例如，在社会融入和专业融入⁽⁷⁾或维护老年人的自主权领域。即使国家常常在受到激励的情况下，出台一些有益于大众的公共政策，但是，这些基于志愿服务和善举的团结互助，通常是比较偶然的和更多依赖于其他人做出的承诺。

（二）经济调整和社会困难

法国必须根据新的环境做出调整，过去，它有可能准备不足。法国在经济领域的改革卓有成效。而在社会领域的改革积重难返，结果，在新的经济调控和传统的社会管制之间，逐渐出现失调，从而损害了社会凝聚力。

1.经济动荡

第一次石油危机后，在经济运行方式和经济政策制定上出现了真正的突破，20世纪90年代，法国对外开放持续进行，资本实现了完全的自由流动。后来，由于通货膨胀和与之伴生的持续的货币贬值，这一过程慢慢结束。从1978年和1983年开始，法国实施了两次反通货膨胀政策，自1986年应对石油危机起，物价每年降低约2％。法国在遭受了经济动荡后，致力于加入欧元货币体系，即置身于一个货币稳定的区域，在其间，参与者必须接受共同的规章，不能够再指望通过操作汇率来保护本国的竞争力。总体来说，这种态度的转变是相当成功的：法国恢复了一度被石油危机和1981年的通货膨胀打破的外部平衡。从整个期间来看，虽然法国的经济增长速度明显慢于20世纪，但比起主要邻国，它还维持在一个良好的水平之上。

社会机构一方面挣扎着适应新的形势，另一方面却继续以相对自主的方式运作，结果造成经济制度出现越来越多的不和谐。首先，社会保障的发展受到限制，我们前面谈到过，这是由于生产力下降和可供分配的剩余减少；其次，劳动力成本的增加，在20世纪，工业（或者通货膨胀）使得生产力大幅提升，增加的劳动力成本容易被消化，但是目前它对就业带来快速的负面影响，尤其是在服务发挥越来越重要的作用的经济中：直接成本或间接成本的急剧上升很快反映在价格上，从而使得产品和服务的销售下降。因此，法国各地都在贯彻温和的工资政策，讨价还价的余地减少。

然而，用来分配的剩余依然很少，社会保障机构还在沿袭早期的补救逻辑：前期确立的社会权利的扩大事实上快于GDP的增长，因此，其机械地吸收了部分增加的财富。首先，最低工资增加的速度快于价格增长，并受益于政府有规律的援助，特别是在选举之前和之后的期间内。其次，医疗费用的增加速度快于GDP的增长，这是因为两个原因，一是人们的保健意识不断加强；二是技术的进步和人口老龄化。再者，退休金二十五年来分享了GDP增加值的四成。这一演变发生在下述背景中，那就是总的强制性税负的税率在早期一直稳步增长，1984年达到45％，考虑到它对就业的抑制作用，政府不得不停止了其增长。

实际上，早先的经济机能失调也是造成失业经常发生的原因。1985年到2007年第四季度，按照国际劳工组织（ISO）和欧洲统计局（Eurostat）的标准，法国的失业率只有在1990年和2001年低于8％，其他年份都高于这个比率，甚至在1994年和1997年接近了11％。在失业人群中，30％到40％的人失业超过一年。失业对社会保障带来了双重负面效应（剪刀效应）：一方面，它减少了与工资相关的缴费基准（目前缴费基准为工资的三分之二，起初占90％）；另一方面，维持之前（家庭、疾病，衰老）的补偿标准和社会福利难以为继，本应该实行的新的社会福利（确保老年人或残疾人能够自主生活）戛然而止，因为资源不再唾手可得。总而言之，传统的社会福利受到了失业的双重影响，这很好地解释了法国社会保障制度长期出现赤字的原因，以及消化这些赤字的困难所在。

2.混合政策效应

面对法国社会和资源的窘境，在诸多因素当中，法国做出了回应。

（1）法国增加了一些融入安排：扩展了融入范围，随后，逐渐对援助合同进行了重新分类（1985年，社区工作中的团结互助雇佣合同和青年就业体现了这点）；政府推动经济活动的融入（中介机构、临时工作融入事业、融入安置所等）；1988年，设立了最低待业生活保障金（RMI）。虽然上述举措可能避免了最坏的情况发生，但它们没能妥善解决社会排斥问题。首要原因是这些举措经常摇摆不定（旧的援助合同限制因素多，2005年法国国务部长兼环境与可持续发展部长让路易·博洛的计划放宽了援助合同的标准，使其重新焕发生机），第二个原因是政府更关注如何减少失业人数而不是致力于提高融入质量（这需要一定时间的带薪培训）；第三个原因是这些举措没有互相衔接或者没有得到深入研究（比如最低待业生活保障金的融入部分）。

（2）法国政府通过减少生产设备的使用恢复了充分就业。为了这个目的，法国于1990年设立了“社会保险普及捐税”（CSG），对收入征税，1994年减轻了税负，雇主支付的费用为最低工资或接近最低工资水平。这些“进取性”的旨在创造就业的措施，现在变成“防御性”的，在某种意义上，这些措施可以很好地避免裁员的风险，此得益于补助金和赋税的增加，或最低工资的提高，以及35小时工作制（它是最低工资增加11.4％的原因）的出台。

最后，法国的国家模式有被中央集权、权力转移和地方分权之间的冲突撕裂的趋势，结果造成国家模式分割为几个层面，不利于社会保障的发展。

（三）获利者与失利者

总的来说，法国的贫困率持续降低，从1970年的17％降为2005年的12％（以60％的中等收入为基准进行的估算）。然而，在早期，如果不考虑所谓的“第四世界”⁽⁸⁾的人们，法国所有的社会阶层都或多或少地从社会和经济的发展中获益，那么，到目前为止，谁是获利者谁是失利者一目了然。

获利者：资本持有人和股东，他们的股票业绩已经相当可观；兼有高工资和附加福利的企业高收入者（股票期权，“荣誉退休金”⁽⁹⁾等等）；领取养老金者；公职人员；疾病患者，目前拥有较好的互助保险或补充疾病统保（CMU）。

失利者：失业者，特别是其中的年轻人，这些人技能低下，大部分是外国移民。他们的失业率两倍于平均值，其社保覆盖率低，这也是其贫困率两倍于平均值的原因，即使把对于他们来说重要的家庭转移支付考虑进去。不同特点的人扎堆在某些地区导致了高失业率（30％—40％，在700个“敏感的城市区域”⁽¹⁰⁾），尤其是那些遭受产业空洞化打击的人们；还有一些没有退休的老年人，他们是年龄差别待遇的牺牲品，虽然他们享有比年轻人好的社保覆盖，但是在最近一段时间仍被视为失利者；年龄偏大（女性的平均寿命比男性大7岁）或自治能力丧失导致一些人家庭破裂，忍受孤独，他们也可以称为失利者。

（四）法国面临挑战：衰退或崛起

目前，法国的形势看起来非常矛盾：人们要求公平的愿望强烈，法国政府被搞得焦头烂额，人们对外部现实和具体团结的需要在真实创造力的环境下处处可见；但同时，法国是利己主义的、行会主义的，其组织机构也不健全，喜欢安于现状，进取意识不强烈，往往畏惧变革，常常过于悲观。诚然，法国社会被这种矛盾的紧张局势所驱使，但法国政府在国内显得很强势，有时候不顺从民意，这往往不利于改革的实施。改革需要毅力和方法、魄力和机智以及卓越的才能，但同时具备这些条件并不容易。

事实上，法国正在探寻其社会模式。在集体关系方面，目前的社会模式从没有发挥过应有的作用，由于社会合作者的脆弱和不和，集体关系的处境一直堪忧。不可否认，法国的社会保障确实很成功，但它是以成本上升和高额赤字为代价的，同时，这种影响会波及法国的下一代，失业会继续增加，进一步导致社会团结的基石被瓦解。

（五）何种社会保障模式可以恢复充分就业？

法国正在试图寻找回归充分就业的社会保障模式，所遇到的问题如下：

首先，法国人不喜欢内部严谨和条款复杂的自由模式，其表现在相互关联的三个方面：强制性税负的减少；政府对劳动力市场控制的废除，通常会伴随最低工资暂时的中止；强烈的个人责任感。法国只是部分落实了上述三方面的措施，因为担心引起不平等的加剧。

其次，法国不具备尝试北欧国家已经运行的其他社会保障模式的条件，这些社会保障模式建立在与前期相反和对称的三个方面：高水平的总税收；强力和负责的社会合作者，它把就业置于社会谈判、全面谈判和非分裂谈判的中心；一个安全的灵活性的互助组织（organisation collective），它得到那些暂时待业的人的强力支持。法国曾试图分段引入北欧的社会保障模式，但以失败告终，因为北欧的社会保障有其独特之处，其政策一致性难以被复制。

因此，法国面临的问题是，充分利用已经成功的手段，独辟蹊径，恢复高质量的充分就业。

（六）促进法国社会保障团结互助的手段

无论如何，法国已经取得了社会和经济之间的和谐发展。此外，法国很好地意识到了社会保障模式的可持续性对于社会和经济的平衡的重要性。首先，社会保障模式要为经济服务，通过借助教育手段和安全保障以降低风险及促进企业焕发活力。其次，社会保障可以确保经济实行公正的再分配，从而保证每个人的基本权利无一例外地得到尊重。社会保障模式是一把双刃剑，一方面对经济有促进作用，另一方面对经济有所制约。在某些情况下，如果这种制约太紧，那么社会保障将成为经济增长的绊脚石。

关于就业，法国在许多方面进行了改革，比如实施了一项旨在完善夫妇就业或最大化其购买力的工资政策，根据社会协议减少其社保缴费；有效改革失业保险，改善公共就业服务，为失业者提供帮助；重新审视融入政策，把与贫困作斗争和“积极团结收入措施”（RSA）中侧重于恢复就业的激励措施结合起来。

专栏1.2

法国政府将对资本金收益课税，为“积极团结收入措施”（RSA）注资

法国人自2008年夏季休假归来，议论最多的话题之一，是萨科奇决定对资本收益征税，以解决“积极团结收入措施”的部分注资。此举引人注目，因为按常理，它应是左派之政见，却由右派总统萨科奇推出。消息被媒体宣布后，不仅左派吃惊，右派也觉得奇怪。从民意调查来看，对该税种的反对声浪主要来自雇佣阶层、工人阶层、自由职业者和高级干部。

法国政府将于2009年7月1日起普遍实施“积极团结收入措施”措施。

所谓“积极团结收入措施”（“Revenu de solidarité active”，缩写为“RSA”），是由本届政府“反贫困促进就业团结”高级专员马丁·赫希（Martin Hirsch）提出的计划，乃菲永政府社会救济政策方面的一项“招牌性”措施。

“积极团结收入措施”的目的是为了改善处于贫困和被边缘化状态的法国人的生活条件。这条举措得到法国74％民众的欢迎，但是对该“收入”来源的融资方式，却有近六成的法国人表示反对。

该项举措设计的融资渠道是设立一项1.1％的房产收入与证券投资收入捐税。按照萨科奇的说法，“国家不会靠赤字来资助改革”，“每个人为团结收入付出努力，帮助300多万同胞摆脱贫困和边缘化是正常的。”

“积极团结收入措施”其实是一项政府救济性补贴（allocation），它将同时取代现行的“最低待业生活保障金”（RMI）、“单亲家庭补助金”（API）等最低社会救济补助以及再就业奖金（PRE）和就业奖金（PPE）等就业鼓励措施。

“积极团结收入措施”旨在纠正现行各种不同社会救济金和再就业奖励措施彼此隔离所造成的弊端和不合理现象。根据现行社会救济补助金规定，当某补助金享受者找到一份工作时，即会扣除与工作所得相等的金额，这就造成不工作所能领取的救济金反而比劳动收入更高的状况。推出“积极团结收入措施”新举措便是要改变这种工作与不工作一个样的“救济依赖”现象，避免因找到工作而影响实际收入，以此鼓励人们积极寻找工作，通过工作摆脱贫困状态。

“积极团结收入措施”融合了上述不同救济体制的“综合”措施，其享受对象除了原来各项救济体制的享受者之外，还包括贫困劳动者。对于无工作者，它是一种最低救济金，对于有工作者来说，它是一种收入补充。

例如，一个没找到工作的最低待业生活保障金的享受者（RMI），可继续领取与原来金额相等的更名为“积极团结收入措施”的最低救济金。对于找到一份工作或有工作者得到加班机会时，工作收入和救济金的兼领比例可达62％。譬如，一个人按法定最低工资打半工，每月挣得500欧元，“积极团结收入措施”则可保证其收入维持在800欧元左右。如其不享受任何其他补助金，则可在工作收入之外，另得300欧元的救济金。如当事人领取其他补贴（如家庭补助金等），那么，“积极团结收入措施”的金额就是300欧元减去其他补贴金额。这种参加工作使得收入多于救济金的机制，有助于鼓励工作自救，使社会救济体制更有效地激励当事人进入“良性循环”。

2009年7月1日起，370万法国家庭即可享受“积极团结收入措施”。据估计，这一措施实行后，70万贫困劳动者的收入将立即得到改善，收入水平超过贫困线（seuil de pauvreté）。法国规定的贫困线为中间收入（revenu médian）的60％。

实施“积极团结收入措施”，中央政府预算每年总计开支需130亿欧元。截止到2008年，各类救济体制的总开支已达115亿欧元，其中包括最低待业生活保障金55亿欧元，单亲家长补助金（API）10亿欧元，就业奖金45亿欧元，各类鼓励再就业补贴5亿欧元。按现行预算尚需要15亿欧元的资金。

为确保这项针对全国最低社会救济金享受者和贫困劳动者的社会政策得以落实，萨科奇总统一反常规，决定对资本收益在目前2％税率的基础上再加征1.1％，此举使左右阵营一派愕然。

这里所谓的“资本收益”（revenus du capital）主要涉及：

延寿保险：据2007年调查，1250万法国人购有这类延寿保险，本金金额可观；

房地产收入：据法国参议院2003年调查，220多万法国人享受房产租赁收入；当然并非所有房租收益都能课税；

有价证券：据统计，约有1100万法国人持有股票、债券等有价证券；约700万法国人拥有股票储蓄计划（PEA）；“延寿保险”和股票储蓄计划只有在把钱从这类合同中提出兑现时才进行征税；

银行储蓄账：约80％以上法国人都拥有储蓄存折或储蓄账号；但A类储蓄存折收益将不在此项征税之列。

资料来源：http://blog.sina.com.cn/s/blog_4f1aaeba0100bobh.html;http://fr.mofcom.gov.cn/aarticle/ddfg/sshzhd/200809/20080905769472.html。

2000年，退休者指导委员（COR）所做的工作树立了通过协商达成共识的典范。通过反复磋商，法国于2003年8月21号出台了一项法律，确立了一种管理办法和原则，即对法国人一生中的每一年所得持续征收九个月的额外分摊金。

同样的，法国于2004年8月13号出台了一项法律，成立了一个高级别的权力机关，其相继提出了多种方案以更好地控制医疗开支，比如引入治疗医师，赋予医生处方权、进行医院改革（设立了一些中心，为了使医疗保险互助会来承担一些服务和费用），重视病人的权利，但这些方案没有成功。所有这些革新都是在错综复杂的领域里得到逐渐完善的。