社会发展对中国社会保障事业提出的挑战

二、社会发展对中国社会保障事业提出的挑战

(一)农村问题对中国社会保障事业提出的挑战

中国是一个农业大国，目前，中国全国总人口为129533万人，祖国大陆31个省、自治区、直辖市共有人口为119839万人，其中居住在城镇的人口45594万人，占总人口的36.09%;居住在乡村的人口80739万人，占总人口的63.91%。^[11]建国以来，特别是改革开放20多年来，中国农业和农村经济发生了巨大的变化，农村各项社会事业得到了长足发展，农民生活水平也有了显著提高。但是必须清醒地认识到这么一个问题，即中国农村社会保障长期滞后，目前绝大部分的农民仍然游离于社会保障制度之外。

现阶段，中国农村，承包责任制已彻底打破了计划经济体制下生产资料社队集体所有、集体劳动、集体核算的农村经济模式，从而也打破了与此相应的集体承担风险的农村风险保障机制。过去实行的以农村集体保障为主体，国家和家庭保障为补充的农村劳动者保障体系随之解体，农民的各方面生活保障基本上转由家庭自己来承担。目前，中国农村的社会保障仅仅局限在应急的救灾活动和不定期、临时性的扶贫救济活动，广大农民的养老、医疗、伤残等方面的保障基本上由个人或家庭来承担。以基本养老保险为例，到2000年底，全国农村参加养老保险的人数仅有6172万人，农村养老保险基金滚存仅结余195.5亿元，而同期，全国城镇已有10448万职工和3170万离退休人员参加了基本养老保险社会统筹，被纳入了基本养老保险的覆盖范围，基本养老保险基金滚存结余也达到了947亿元。^[12]这种状况，不仅不利于深化农村改革和农村经济的可持续发展，而且还可能引发一系列相关的社会问题。由此可见，构建农村社会保障体系迫在眉睫。

(1)农村社会保障制度的建立健全关系到中国城市的安定与发展。随着经济的发展和农村改革的深化，中国农业产业结构得到进一步调整和优化，农业劳动生产率不断提高，农业将释放出更多的剩余劳动力，据国家统计局农调总队对全国31个省(区、市)、800多个县、6万多农户、约18万农村劳动力进行的抽样调查显示，2000年中国农村有8.28%的劳动力转移到二、三产业，从非农产业到农业的劳动力占农村劳动力总数的比重为0.54%，增减相抵，2000年净转移劳动力占农村劳动力总数的比重为7.74%。^[13]农村产业结构的调整，农村人口的大规模非农化、城镇化，这部分人的社会保障如何与城镇居民的社会保障机制接轨，这无疑也是给才刚刚建立居民生活保障三条线的、还很脆弱的城市居民社会保障体系提出严峻考验，而且这个问题如果不能及时解决的话还可能会危及城市的社会稳定。

(2)农村社会保障制度的建立健全还直接关系到中国国民经济能否持续、健康、快速地增长。从1996中国宏观经济实现软着陆以后，为了重新启动宏观经济的持续稳定地增长，国家把刺激、扩大国内需求作为拉动经济增长的重要举措。最近几年来，政府和各有关部门采取一系列启动和扩大内需的政策措施，但成效并不明显，其中很重要的一个原因就是:占中国人口绝大多数、也是中国最大的消费群体的农村居民，他们的消费并没有像政府在制定政策时所预期的那样被启动和升温。相反地，却是不断地下降和萎缩，据国家统计局统计，1997年县及县以下消费品零售额占全社会消费品零售额的比重为39%，1998年为38.7%，1999年进一步下降到38.6%。当然，农村消费的增长受制于诸多的因素，其中很重要的一个原因就在于中国广大农村缺乏有效的社会保障制度，广大农民虽然有消费的愿望，也具备相应的消费能力，但由于考虑到养老、疾病等各种风险缺乏相应的保障，而不敢轻易扩大消费。因此，为了启动农村消费、扩大内需，拉动中国经济的增长，就必须建立健全农村社会保障制度，解除广大农民的后顾之忧，增强农民的消费信心，促使广大农民增加即期消费。

(3)建立健全农村社会保障制度也是中国加入世界贸易组织(WTO)后，农村社会稳定和经济可持续发展的客观要求。随着中国加入世界贸易组织(WTO)后，中国经济在获得许多发展机遇的同时，也面临着诸多严峻挑战，尤其是一些传统产业，更是面临巨大的挑战和压力，其中，长期受国家政策保护的农业将首当其冲面临最严重的挑战。因为，中国不能再保持原有的对农产品进口的限制，必须在2004年之前将农产品总体平均关税降至17%(其中一些重点农产品关税甚至要降至14.5%)，这就意味着发达国家势必凭借其农业产业化、现代化的优势，而向我国出口大量廉价优质的农产品。国外农产品的大量进入无疑会挤占中国农产品的大部分市场，这将会导致中国农民收入的减少;据有关部门预计，加入世界贸易组织(WTO)将可能导致中国农民损失上百亿元人民币的收入，在这种情况下，许多农民的生活将会因此而陷入困境，不完善的农村社会保障体系难以承受这一巨大压力，这就势必会危及农村的稳定。

此外，农村人口也同样地面临老龄化危机，农村养老保险问题的解决迫在眉睫;农业经济走产业化、规模发展的道路，也要求建立新型的农民生活风险保障机制，等等，农村经济、社会的发展和农村各方面改革的深化，都要求中国尽快建立和健全农村社会保障制度。只有将8亿多农民纳入中国的社会保障体系，中国的社会保障制度才能成为一项具有完全意义上的基本社会制度。历史和实践证明，农村社会保障制度的缺失和缺乏必将严重制约农业和农村经济、社会的发展进程，不利于整个国家经济和社会的协调发展，甚至可能导致各种社会问题的出现，影响农村乃至整个国家的稳定与发展。加快建立农村社会保障制度，无疑已成为当前一项刻不容缓的工作。

(二)人口问题对中国社会保障事业提出的挑战

人口、资源、环境问题是21世纪人类社会发展面临的三大世界性难题。这对于因人口众多而发展缓慢的发展中国家来说，人口问题尤为紧迫。

目前，对于中国而言，人口问题主要包括两个方面，一方面，是人口总量的快速增长;另一方面，人口又面临严重的老龄化危机。

(1)从中国人口的快速增长来看。从1952～1995年，中国总人口即由57482万人增长到121121万人，43年间净增长63639万人，增长率达110.71%，年平均增长率达到2.57%。^[14]人口的大规模膨胀，既加重了中国本已十分紧张的资源系统的负担，带来各种复杂的社会问题，而且还大量消耗了中国多年经济发展、几代人辛苦创业积累起来的物质财富，严重影响中国经济和社会发展的速度和水平。国家为此采取计划生育政策作为基本国策，以实现“控制人口数量、提高人口质量”的目标。经过十几年来的努力，取得了很大的成就，中国人口高速增长的势头已基本得到控制。从中国目前人口增长的趋势来看，在经济落后、边远农村地区，因缺乏基本的社会保障措施，许多人仍然抱守“养儿防老，多子多福”的观念，从这些地区的实际情况来看，这并不能只是简单地把它看成是一种传统观念的延续，而是这些不发达地区居民由于缺乏有效的社会保障，他们年老或由于其他原因丧失劳动能力后经济上只能依靠子女，如果没有子女或子女不多，他们的基本生活就没有了保障。所以，这些不发达地区的许多居民甘愿冒着被罚款、受行政处罚的危险而选择超生，尽管这种选择事实上会使他们背上沉重的发展包袱，进一步加大他们与发达地区居民的发展差距，他们依然现实地认为依靠多生、超生子女可以解决劳动力不足或养老等家庭生活保障问题，这些地区生育率、超生率依然普遍很高是一个根本原因。国家要实现在这些地区计划生育政策得到有效推行，就必须在这些地区建立健全的社会保障制度，为这些不发达地区的居民提供落实计划生育政策的物质基础，解决他们的养老等基本生活保障问题;只有这样，才能扫除他们实行计划生育的思想障碍，使他们逐步摒弃传统的“养儿防老、多子多福”的生育观念，从而才能有效地控制这些不发达地区人口的过快增长，促进这些地区经济和社会的发展。而在经济较发达的城市或地区，由于社会保障体系较完备，基本可以帮助市民解除后顾之忧，生育率就比较容易控制在较低水平，但是在这些地区，也出现了不少新的家庭、社会问题。在现行的生育政策的作用下，今后一个家庭可能会呈现倒金字塔的结构(如图3－2所示)，出现夫妻两个要承担抚养或照顾一个小孩，再加上夫妻双方的父母(4个)、夫妻双方的祖父母(8个)的艰巨任务，这显然会大大地加重家庭保障负担，同时，也必然会加重社会保障的负担。

(2)从中国人口的年龄构成来看。祖国大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，0～14岁的人口为28979万人，占总人口的22.89%; 15～64岁的人口为88793万人，占总人口的70.15%;65岁及以上的人口为8811万人，占总人口的6.96%。^[15]而按照国际标准，当65岁以上人口达到总人口的7%时，社会就进入了老龄化。所以中国已基本步入老龄型社会，在时间上比世界人口老龄化提前10年，在速度上比欧美国家快一倍。而且，据有关专家预测在今后50年内中国人口老龄化问题将变得更加严重(参见表3－1)。如何应对已经来临的老龄化社会问题，是摆在中国现行的社会保障制度面前的一个严峻的考验。以养老保险为例，国际标准，退休金占工资总额比重达20%为警戒线，29%为社会承受的极限。据测算，中国在2015年左右达到警戒线，2025年前后达到极限，此后，15年时间维持在30%～40%之间，如果把乡镇和农村的养老问题一并考虑，任务更加艰巨。^[16]

图3－2　中国未来的家庭结构

表3－1　2010～2050年中国老龄化发展趋势^[17]

人口问题是中国现阶段面临的最严重、最复杂的社会问题之一。目前城市社会保障步履艰难，农村社会保障还处于起步阶段，而中国已经步入人口老龄化社会，这一切对于中国的社会保障制度来讲，都是难以应对却又不得不应对的难题。

(三)贫困问题和贫富分化加剧对中国社会保障事业提出的挑战

贫困问题仍然是当代社会的一个世界性难题，尤其是对发展中国家而言，更是如此。中国的贫困问题相当严重，缓和并最终消灭贫困现象是中国政府的一项重要工作任务。作为一个农业大国，中国农村人口占全国总人口的80%。农村的扶贫工作始终是中国政府解决贫困问题的一个重点，中国为此每年投入了巨大的资金。这20多年来，改革开放、经济迅速发展，农民的收入水平有了较大的提高，但是农村的贫苦问题依然十分严重，而且还有扩大的趋势。据统计，目前，我国农村贫困人口近3000万人，占农村人口比例的3.8%，按年均纯收入不足825元计算，农村贫困人口为9000万人以上。农村贫困问题尚未得到很好解决，更为复杂麻烦的是，城市贫困问题随着经济体制改革的深化，也开始出现并日趋严重。1995年以前，中国的扶贫总是指农村扶贫问题。1995年，中国开始了国有企业改革，下岗职工逐渐增加，城镇中贫困人口开始出现。城镇居民约有370万户，即1200万人处于相对贫困之中，城市贫困户人均收入为1059元，比全国平均收入水平低54.7%。^[18]这些贫困的城镇人口约占中国城镇人口的总数的3%。城镇扶贫问题已经成为中国经济体制改革中产生新的严峻的社会问题。

另一方面，我国城乡居民收入差距正在不断拉大。统计部门估计，2000年，城镇居民占户数10%的最高收入户与10%的最低收入户的差距为5.02倍，在1998年只有3.09倍。^[19]1988年城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比例为2.17∶1，2002年扩大到3.11∶1，专家估计实际差距大概为6∶1。从收入增长速度看，1996年以后，农民收入增长速度逐年下降，2000年仅增长2.1%，2001年开始出现恢复性增长，但仍远低于城镇居民收入增长，相应地农民消费占全社会消费总量的比重明显下降(占总人口61%的农村人口的消费占社会消费总量的比重，2002年为36.7%，今年9月底降为34.8%)，影响到经济发展动力的持续。^[20]

“社会主义不是少数人富起来、大多数人穷，不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应地中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子。”^[21]贫困问题对于中国而言，是一个影响社会安定、经济发展的重大现实问题。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”。^[22]贫困问题的解决需要建立在经济发展的基础之上，但是经济发展不会自动地消灭贫困，还需要国家采取各种相关的社会保障措施，进行一定程度上的国民收入再分配，才能防止贫富的严重分化，有效地遏制和缓解贫困的加剧和扩散，因而社会保障制度在解决贫困问题过程中肩负着十分艰巨而又不可推卸的重要责任。

(四)教育事业发展需求对中国社会保障事业提出的挑战

按受教育程度划分，教育可分成学前教育、初等教育、中等教育和高等教育，其中学前教育、初等教育、中等教育统称为基础教育。在许多发达国家，无论是基础教育，还是高等教育都被作为一项基本的社会福利事业而得到大力的发展。

在中国，接受九年制义务教育是法律规定的一项国民基本权利，也是政府必须承担的一项基本职责。从目前的中国教育的发展状况来看，主要有以下两方面的问题:一是基础教育不够普及。中国农村人口比重很大，收入水平相对较低，影响了中国9年义务教育的普及。虽然1997年中国小学适龄儿童入学率接近100%，中学入学率则只有70%，仅居于发展中国家中游水平，也未达到中国普及9年义务教育的目标。尤其是在广大的农村，还存在着一支规模惊人的文盲队伍。另一方面，中国的高等教育还比较落后。1996年大学入学率只有5.7%，低于世界平均水平值16.7%，仅是发展中国家平均水平的60%。而同期美国的大学入学率高达80.6%。^[23]据最新资料表明，近年来，中国在扫除青壮年文盲、普及九年制义务教育、大力发展高等教育方面取得了显著成果。祖国大陆人口的文盲率已经从10年前的近16%下降到了不足7%，但和发达国家比，中国受过高等教育的人口所占比重仍然比较低，同时中国仍然拥有8500多万的文盲人口。^[24]而且，根据《“十五”计划纲要》的要求，到2005年，中国初中毛入学率要达到90%以上，高中阶段教育和高等教育毛入学率要力争分别达到60%左右和15%左右，这些对于中国教育事业目前的发展状况来说，仍然是十分艰巨的任务。

当然，造成目前中国教育发展较为落后的状况的原因是多方面的，但从总的来看，主要有两方面的原因，一方面是国家对教育事业投入不足，尽管近年来中国财政性教育经费每年都有较大幅度的增长，1995年占国内生产总值的比重为2.41%，1996年为2.44%，1997年为2.49%，1998年达到2.55%，但仍大大低于世界5.2%的平均水平，也低于发展中国家4%的平均水平。《中国教育发展纲要》提出，到2000年财政性教育经费达到国内生产总值的4%，也只是发展中国家20世纪90年代的平均水平。^[25]另一方面的原因是，中国教育事业的发展长期以来都是依赖国家财政拨款，没有真正形成一套有效运用产业经营方式、借助多种投资力量来办教育的机制，这既加重了国家财政的负担，也大大地限制了教育事业自身的发展，特别是在高等教育事业，这个问题显得尤其突出。这一方面的问题将在本书的后续章节作专门探讨，此处就不作展开。

百年大计，教育为本。一个国家的教育水平对其经济的发展、社会的进步具有举足轻重的作用，“在发展中国家，教育仍然具有无与伦比的重要性”，^[26]教育政策实施效果的好坏，将直接关系到国家和民族的命运。社会保障在实施教育政策过程中有着不可替代的作用，教育的普及与发展同样需要有相应配套的社会保障措施，应该将教育事业列入社会保障范围，并作为社会福利事业加以大力发展。

(五)住房供需矛盾对中国社会保障事业提出的挑战

住房是人们生活中最主要的活动场所，是人类最基本的生活资料之一。在中国传统的观念中，住房是“衣、食、住、行”中仅次于“衣”和“食”的人类生活必需品，拥有房屋可以使人拥有“安全感”，所以，从这个意义上说，住房问题也是一个关系中国社会稳定的重大社会问题。

计划经济时代，住房往往是作为用人单位提供的职业福利的一部分，基本上只有国家机关工作人员，企事业单位的职工才有机会享受。这种福利化的住房政策使得享受住房保障的对象仅占全体社会成员中的极少数，各单位为了给职工提供这方面的福利而背上沉重的负担，而且提供的住房福利普遍只能维持在较低水平。这种住房保障政策往往要求职工在变更工作单位时，要交出原有住房，这不仅不利于居民住房保障的稳定，也在某种程度上限制了人们的自由择业，阻碍了劳动力资源的自由配置。自1992年开始，中国实行了以住房商品化、社会化为基本内容的住房制度改革。几年下来，已取得一定的成效，根据建设部公布的最新统计资料，截至2000年年末，全国城市人均住房使用面积为14.87平方米，人均居住面积10.25平方米。^[27]但和其他国家的住房保障程度相比，中国的住房保障仍然属于较低水平，据有关数据表明，在20世纪80年代末，美国人均住房使用面积已经达到40平方米，欧洲发达国家也达到了35平方米，而中国城镇至今不足13平方米，村镇为17平方米，不仅远低于发达国家，而且也低于一些发展中国家，且住房质量、功能、环境也还需要大大改善。^[28]

随着中国经济和社会的不断发展，尤其是在城市化水平迅速提高，城市人口急剧增大，这对住房保障提出了巨大的挑战，据有关专家预测，到2010年，中国城市人口比重将达45%，城市人口净增量将达到2.8亿左右，需要住房56亿平方米。也就是说，每年仅因城市新增人口建房5亿平方米。^[29]另外，随着人们的生活水平的普遍提高，人们对住房的要求也就越来越高，这也对中国的住房保障体系提出了更高的要求和挑战。国家计划在“十五”期间，全国城乡住房建设面积57亿平方米，其中城镇住房竣工面积27亿平方米，农村30亿平方米。力争到“十五”末期，使中国城镇人均住房建筑面积达到23平方米，农村25平方米。^[30]但从目前的情况来看，要顺利实现这一目标仍有相当大的困难。

拥有住房，可以使个人拥有“安全感”，从而可以使社会拥有稳定，而目前中国的大部分居民尚未获得住房社会保障，这不能不说是中国社会保障制度的一个严重不足，所以，必须充分借鉴国外发展住房社会保障的经验，加快中国的住房社会保障改革，改善城乡居民的住房条件。同时，这也才能真正实现和增强住房消费对国民经济的拉动作用。