当代中国的社会保障事业

三、当代中国的社会保障事业

新中国成立之后，十分重视社会保障制度及其相关事业的建设。从我国二元经济结构的实际出发，在城市建立了职工劳动保险制度，在农村建立了“五保”制度、合作医疗制度等，并兴办了城乡社会福利救济事业，开展自然灾害救济工作，这对于我国的社会稳定和经济发展发挥了重要作用。

（一）我国社会保障事业的已有成就

1．社会保障的范围逐步扩大

目前，我国社会保障的范围主要包括以下几个方面的具体内容：

（1）劳动保险，包括企业职工养老、待业、医疗、工伤和生育等项保险，主要是对城镇国有企业和部分集体企业职工因生、老、病、死、伤、残等原因丧失劳动能力时，给予物质上的帮助。

（2）职工的医疗保障，即公费医疗、劳保医疗和农村合作医疗以及对贫困者医疗的帮助。

（3）社会救济，包括救济和救灾，主要是对城镇、农村中因自然灾害及社会、经济原因造成靠自己力量无法维持最低生活水平者的帮助。

（4）社会福利和抚恤事业，主要是国家以低费或免费形式向社会成员中的弱者提供物质和服务上的帮助。现有的福利事业单位包括卫生部门管理的医疗卫生机构，民政部门管理的儿童福利院、社会福利院、精神病福利院、残疾人单位、殡葬单位和收容遣送单位等；社会优抚事业包括对革命军人、国家机关工作人员因公牺牲、病故、残疾的抚恤，军烈属、复员退伍军人生活补助以及其他优抚事业等。

2．社会福利企业发展有了重大突破

我国社会福利企业的发展突破了民政部门的界限，管理主体逐步社会化。社会福利事业单位和设施逐步转变经营机制，向社会开放。企业职工福利的体制改革，以改革企业办社会的状况为内容，进行了许多有益的探索。尤其是民政部门倡导的，以基层社区为主体的社会化服务事业发展很快，已成为中国社会福利事业新的生长点。“社会福利社会化”、“社会福利社会办”的指导思想正在转化为具体的行动。

3．社会救济有了新举措

在社会救济方面，定期救济和临时救济标准有所提高。民政部门在农村进行了保险与救济相结合的尝试。扶贫工作已成为国家与地方政府的一项重要任务，形成了贫困地区的区域经济开发与个案扶贫相结合的格局。

4．优抚保障事业步入“三化”发展轨道

在优抚保障方面，1984年5月国家颁布了《中华人民共和国兵役法》，1987年国务院发布了《退伍义务兵安置条例》，1988年8月国务院颁布了《军人抚恤优待条例》，以法律的形式对中国的优抚保障制度提供了规范和保障，标志着中国的优抚保障事业开始走上法制化、正规化和社会化发展的轨道。

5．对传统的社会保障制度进行改革

改革的主要内容是：

（1）实行了国有企业和部分集体企业职工养老保险基金社会统筹，并努力提高养老保险的社会化程度，完成保费费用由市、县统筹向省级统筹过渡，逐步把覆盖面扩大到外商投资企业中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者。

（2）建立了国有企业职工待业保险制度，实行了待业保险基金统筹。

（3）推进了医疗保险制度改革。一是进行了城市职工医疗保险制度的改革，改变国家包得过多的状况，逐步建立起国家、单位、个人三者共同负担的医疗保险机制，将公费医疗、劳保医疗引向医疗保险；二是在一些地区开展了大病医疗费用社会统筹和退休人员医疗费用社会统筹的试点；三是在个别城市进行社会统筹和个人账户相结合的社会医疗保险制度改革的试点工作。

（4）在较为富裕的农村地区实行了农民养老保险制度。

（二）改革开放以来我国劳动和社会保障的主要经验

20多年来，劳动和社会保障制度改革坚持以邓小平理论为指导，不断地解放思想，冲破传统观念的束缚，大胆创新，努力实践，促进了国家的改革、发展和稳定。其主要经验是：

（1）进行劳动和社会保障制度改革必须解放思想，转变观念。劳动和社会保障制度改革就是要破除计划经济体制的束缚，建立适应我国社会主义市场经济体制的劳动和社会保障制度。过去，计划管理的思想观念在各级劳动和社会保障部门影响很深，认为这是社会主义制度的本质要求。随着企业改革的不断深入，从扩大企业用人和分配自主权到转换经营机制，劳动工资指令性计划管理越来越不符合企业改革的实际需要。旧的观念不转变，改革难以深入。在邓小平同志南方谈话明确了计划与市场的关系和党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标后，思想大大解放，企业用人和工资分配自主权全面落实，劳动和社会保障制度改革不断取得新突破。

（2）认真回答并解决增强企业活力向劳动和社会保障制度提出的问题，改革才能不断推进。劳动和社会保障制度改革是企业改革的重要内容，只有不断地回答并解决企业改革提出的问题，劳动和社会保障制度改革才能取得切实成效。在整个改革过程中，坚持企业改革进行到哪里，劳动和社会保障制度改革就跟到哪里，积极研究解决企业改革向劳动和社会保障工作提出的各种问题。当企业扩大自主权，迫切要求解决职工吃企业“大锅饭”问题时，坚决贯彻按劳分配原则，恢复奖金制度；适应企业承包经营责任制，逐步进入市场的需要，实行工资总额同经济效益挂钩的办法和灵活多样的工资分配形式；扩大企业用人自主权，探索搞活固定工制度的有效形式，实行职工生老病死由企业负担向社会保险转变。这些改革措施对增强企业活力，促进企业走向市场发挥了积极作用。在当前国有企业深化改革中，难免会有不少下岗职工，解决下岗职工基本生活保障和再就业问题成为全社会普遍关注的一件大事，关系到改革发展稳定的大局。按照党中央、国务院的要求，积极推动有下岗职工的企业建立再就业服务中心，通过再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费和代缴养老、医疗、失业等社会保险费用，开展再就业培训，提供就业咨询和职业指导，既促使下岗职工实现再就业，又促进企业改革。

3．劳动和社会保障制度改革的出发点是调动和保护劳动者的积极性。改革的根本目的，就是解放生产力，发展生产力。科学技术是第一生产力，劳动者是生产力中最活跃、最能动的基本要素。科学技术是由劳动者创造发明的，要把科学技术变为现实的生产力，需要劳动者去掌握和应用。因此，千方百计地调动和保护劳动者的积极性、主动性、创造性，就是发展和解放生产力，是劳动和社会保障制度改革的根本出发点。废除国家统包统配就业制度，实行企业自主用人和劳动者自主择业；破除平均主义“大锅饭”，实行灵活多样的分配形式；建立社会保障制度，解除职工的后顾之忧；完善劳动法制建设，加大执法力度，保障职工的合法权益。这些都是为劳动者创造一个能够充分施展聪明才智的环境和条件，都有利于调动和发挥劳动者的积极性。劳动和社会保障制度的每一项改革，都是从提高劳动者素质，调动和保护劳动者积极性出发的，都是为了更好地促进生产力的解放和发展。

党的十五大强调要用三年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。这一目标赋予劳动和社会保障工作的主要任务是抓好“三个重点”：促进国有企业下岗职工再就业，深化养老保险制度改革，推动医疗保险制度改革；做到“两个确保”：确保国有企业下岗职工的基本生活，确保离退休人员养老金的发放；实现“一个统一”：对社会保险实行统一管理。概括起来，就是“三二一”工作任务。当前重点是实现两个确保，以此为中心推动劳动和社会保障制度各项改革的发展。

（1）确保国有企业下岗职工基本生活，促进他们实现再就业。建立再就业服务中心是确保下岗职工基本生活和促进再就业的根本途径，是党中央、国务院对下岗职工的关心和爱护。凡有下岗职工的企业，都要建立再就业服务中心或类似机构，下岗职工都要进中心。三年内，由再就业服务中心为下岗职工发放基本生活费和代缴社会保险费用，并组织他们参加再就业培训，使之尽快实现再就业；三年期满还未再就业者，享受两年失业保险；失业保险期满仍未再就业者，享受城镇居民最低生活保障待遇。三年内实现再就业的下岗职工应随时与原企业解除劳动关系，同新的用人单位建立劳动关系；三年后仍未再就业者，也要与原企业解除劳动关系；对于那些长期脱离企业、已经有了较稳定的工作和收入的“两不找”人员，应该解除他们与原企业的劳动关系。

（2）确保离退休人员养老金的发放，加快社会保险制度改革步伐。社会保障制度改革关系到社会主义市场经济体制的建立，必须加快改革步伐，重点是养老、医疗和失业保险制度改革。当前最重要最紧迫的是确保离退休人员养老金的发放。要逐步提高养老保险制度的统筹层次，扩大覆盖面，强化社会保险费用征缴，实行养老金社会化发放。外商投资企业、私营企业、个体经济组织以及多种混合所有制企业，都要参加基本养老保险。要加强对基金使用管理的监督，实行“收支两条线”管理办法，严格执行基金监管规定及各项财会制度，杜绝挤占挪用基金，对已经挤占挪用的一定要限期追回。全面启动医疗保险制度改革，1999年底要基本完成建立城镇职工基本医疗保险制度的工作。失业保障要与再就业紧密结合，增强失业保险的保障功能和促进再就业的积极作用。

（3）理顺工资收入分配关系。党的十五大对工资收入分配明确提出要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，实行效率优先、兼顾公平以及各种生产要素参与收益分配等重要原则，这是深化工资收入分配制度改革必须遵循的基本依据。坚持按劳分配为主体，劳动者的工资收入主要由劳动的质量和数量确定，多劳多得，具体分配形式由企业自主决定；实行多种分配方式并存，资本、技术等生产要素参与收益分配的份额要合理确定。坚持效率优先、兼顾公平首先是工资收入的分配取决于效率，效率提高，工资收入相应增长；效率降低，工资收入相应减少。其次，对效率要进行具体分析，有投资方面的效率，也有生产劳动和经营管理方面的效率。国有企业主要是国家投资，由投资因素带来的效率不能完全作为企业和职工的效率，决定工资收入分配的效率主要应该取决于生产劳动和经营管理方面的因素。从整个工资收入分配来看，不论是总体水平，个人收入水平，行业与行业、企业与企业之间的工资收入水平，国家都要进行宏观调控，使整个工资收入的增长不超过国民经济的增长，劳动者的工资收入增长不超过劳动生产率的增长；行业之间、劳动者之间的工资收入差别不能过大。

（4）加强劳动和社会保障法制建设。劳动和社会保障工作必须加强法制建设。《劳动法》颁布后，劳动方面的法制建设取得明显进步，但目前社会保障领域的立法工作比较薄弱，许多工作缺乏法律手段。因此，要把社会保障立法摆在法制建设的优先位置，主要是抓紧制定出台社会保险法，尽快形成以社会保险法为“龙头”，包括社会保险基金征缴和管理，养老、医疗、失业、生育、工伤等法规和规章在内的社会保障法律框架。同时，通过加强监察队伍建设，规范监察行为，加强执法监督，促进劳动和社会保障事业的健康发展。

（三）我国社会保障事业的现实问题

由于我国经济生活中的各项基本关系尚未完全理顺，社会保障制度改革又是在缺乏综合协调、统一安排下进行的，因此，社会保障制度的某些根本性问题还未得到解决，远不能适应社会主义市场经济的客观要求。目前，我国社会保障事业的现实问题主要表现在以下几个方面。

1．发展不平衡

自1986年根据经济体制改革的要求我国开始对传统的社会保障制度进行改革以来，全国的社会保障事业有了很大的发展，取得了很大的成就。然而，全国各地区的发展极其不平衡。东部及沿海地区发展较快，中西部及老、少、边、穷地区发展严重滞后。这里的主要原因是社会保障事业的发展受经济发展水平的制约。我国地广人众，各地区的经济发展水平参差不齐，造成各地社会保障事业发展的极不平衡。此外，我国总体的经济底子薄，能用于社会保障事业的资金有限，投入不足成为其发展的瓶颈。

2．覆盖面狭窄（我国社会保障制度覆盖人数如表11-1所示）

由于历史的原因，以及限于我国的经济发展水平，社会保障的对象无法扩展到全体社会成员。现行的社会保障制度只涵盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业的职工，而区县以下的集体企业、私营企业职工、个体劳动者以及相当部分的三资企业中，尚未建立起健全的社会保障机制。即使近年来在某些大城市中有相当改观，但从总体上看仍未得到根本扭转。这种状况的存在，既不适应多种经济成分长期并存的客观要求，又阻碍了经济体制改革的全面推进，特别不利于现代企业制度的建立。此外，农村的社会保障覆盖面更小，全国约有4亿农民尚未被纳入社会保障体系。到2006年底，我国城镇基本养老保险、医疗保险的参保职工，分别只占到城镇就业人员的66.3%和55.6%。

表11-1　我国社会保障制度覆盖人数（万人）

资料来源：《理论热点面对面》，中共中央宣传部理论局，学习出版社、人民出版社，2007，8

3．社会化管理和服务程度低

社会保障工作的社会化进程只是迈出了一小步。在大部分城市中，职工的生、老、病、死、残、贫，依然由所在单位统包统管，企业承担了大量的政府和社会职能，生产功能削弱，无法抵御竞争和开放带来的风险；大部分的福利单位依然封闭，与保险事业社会化相矛盾，成本高、浪费大、效益低、布局不合理，难以满足各方面群众的需要；社会保险的社会化管理和服务也进展迟缓，大量的事务性工作仍由企业承担，“交了钱，事情还得自己办”的现象较为普遍，企业承受着双重负担。

4．资金筹集渠道单一，缺乏强制性

目前，我国的社会保障基金主要靠国家财政和企业从当年收入中现收现付。这不仅不利于社会保障基金的定额收缴、安全供给，而且随着我国人口老龄化的进程加快及人口寿命的延长，将造成国民收入中用于供养人口支出的比重日趋增大，最终将成为国家财政和企业的沉重负担，阻碍国民经济稳定、协调和健康地发展；而且，我国财政在这方面的投入偏少，如2006年的比重不到13%，低于许多国家。同时，由于社会保障基金筹集未采用社会保障税，缺乏强制性，造成收缴困难，某些企业拖欠应交款项的现象时有发生。

5．保险基金缺乏有效管理

由于保险基金管理办法不健全，保险基金的安全受到严重威胁，2006年的上海社保基金案以及审计署查出省级社保基金违规金额70多亿元等，都暴露出基金监管存在的问题；此外，基金缺乏合理、健全的运作办法和条件，难以保值增值。

6．管理体制不顺，立法工作滞后

我国社会保障管理体制不能适应改革要求的表现是多方面的，其中，部门分割、各自为政；政、事、企三者合一，责任界限不明；统一管理机构欠缺、人员素质不高等颇为突出。虽然这几年的努力改进已初见成效，但管理体制依然没有理顺，至今还没有一个统一的综合管理协调部门。社会福利、社会救济、优抚安置由民政局主管，医疗卫生由卫生部主管，劳动就业归劳动局主管，而社会保险则由多个部门共同管理，造成机构重复、业务交叉、相互掣肘。此外，社会保障至今仍未立法，因此有关操作缺乏法制引导和监督检查，不利于社会保障的总体发展。

从长远来看，我国社会保障体系还将承受着来自三个方面的巨大压力。

一是老龄化使老年人的养老、医疗和社会服务等问题更加突出。目前，我国60岁以上的老年人口占总人口的比重已经超过11%，预计到2020年比重将上升至16%，达到2．4亿人。我国养老保险长期以来实行现收现付制。没有留出积累资金。老龄化提前到来，意味着“未富先老”，我国社会保障制度面临着养老负担重、筹集资金难和医疗费用大等诸多挑战。

二是就业方式日益多样化使社会保障覆盖面问题更为凸显。近几年，我国就业格局发生明显变化，全国职工中，有超过一半的人在非公有制企业工作，浙江、广东、江苏等省的比例还要高。然而，长期以来，相当数量的非公有制企业职工没有享受社会保障。在当前情况下，如何把这些人纳入社会保障的覆盖范围是我们必须研究解决的问题。

三是城镇化进程加速给社会保障制度带来新问题。截至2006年底，我国城镇人口已达到57 706万人，未来15年城镇化将进入快速发展时期，城镇人口将年均增加1300万人，这些新增加的城镇人口亟待纳入社会保障体系。另外，目前我国失地农民有4000多万人，每年还有1亿多农民进城务工，他们已成为产业大军中的重要力量。而我国的就业和社会保障制度主要是针对城镇人口实施的，如何适应城镇化过程中数亿农村转移劳动力的需求，这是一个重大课题。

（四）建立覆盖城乡居民的社会保障体系的主要任务

（1）在社会保险方面，要进一步完善企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险制度，加快机关事业单位养老保险制度改革，推进失业、工伤和生育保险制度建设，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度，加快建立适应农民工特点的社会保险制度。

（2）在社会救助方面，要完善城市低保、农村五保户供养、特困户救助、灾民救助和城市生活无着的流浪人员救助制度。

（3）在社会福利方面，要发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利。

（4）在慈善事业方面，要完善社会捐赠免税或减税政策，增强全社会慈善意识。

（五）我国社会保障事业的努力方向和奋斗目标（摘自2007年10月15日中国共产党第十七次代表大会政治报告）

加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。健全社会救助体系。做好优抚安置工作。发扬人道主义精神，发展残疾人事业。加强老龄工作。强化防灾减灾工作。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。

建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。完善重大疾病防控体系，提高突发公共卫生事件应急处置能力。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化公立医院改革。建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。扶持中医药和民族医药事业发展。加强医德医风建设，提高医疗服务质量。确保食品药品安全。坚持计划生育的基本国策，稳定低生育水平，提高出生人口素质。开展爱国卫生运动，发展妇幼卫生事业。