经济发展对中国社会保障事业提出的挑战

一、经济发展对中国社会保障事业提出的挑战

(一)建立健全社会主义市场经济体制对中国社会保障事业提出的挑战

市场经济本质上是一种资源配置机制，通过完备的市场体系、正常合理的市场机制，把资源配置到生产效率最高，或者提供社会最需要的产品生产部门中去，从而达到资源的有效配置。正因为如此，市场经济对于个人而言是一种具有较高风险的经济体制，在市场经济体制当中，劳动力作为一种生产要素，随时面临着市场机制的选择与淘汰，这就使得每个劳动者面临很大的生活风险，这种生活风险单单依靠个人或家庭的经济力量将是很难抵御的，需要有一个健全完善的社会保障制度帮助每个劳动者来防范年老、失业、疾病、伤残、死亡、意外事故等方面可能危及他们生活的风险的发生。因此，从这个意义上说，社会保障制度是市场经济体制必不可少的配套机制。

从另一方面看，完善的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要支柱，^[4]要建立健全社会主义市场经济体制，必须培育起完备的社会主义市场体系，而完备的社会主义市场体系包括很多内容，如商品市场以及包括资本市场、劳动力市场在内的生产要素市场等。其中劳动力市场的形成是以在全国范围内建立起统一的基本社会保障制度为前提的。中国的社会保障制度经过十几年的改革和发展，尚无法把所有企业各种类别的职工都纳入社会保障体系。以失业保险为例，长期以来，大部分集体企业、私营企业、乡镇企业等其他非国有性质企业的职工以及国有企业内除固定工、合同制工人以外用工形式的大部分职工被排除在失业保险的保障范围之外。虽然，1999年1月22日国务院颁布实施的《失业保险条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，把城镇各类企业、事业单位及其职工都纳入失业保险的覆盖范围，但中国目前失业保险的实施范围仍主要集中于国有企业职工，施行面估计仅占全部城镇劳动者总数一半左右，^[5]如果考虑到许多非登记就业和许多非登记失业人口，则现阶段失业保险的覆盖比例更小，这就造成了中国的劳动力在地区、部门、行业尤其是不同的所有制企业间流动不畅。只有建立起全国统一的基本社会保障制度，实行不分所有制、行业、地区，用工形式统一的社会保障交费标准和统一的社会保障待遇给付标准等等，才能使劳动力可以在不同地区、行业、部门、不同所有制企业间自由地流动，统一的劳动力市场才能真正形成，也才能达到劳动力资源的合理配置。同时，通过社会保障机制筹集起来的社会保障资金也是金融资本市场的一个重要而又稳妥的来源;而以社会保障提供的服务也是日益发展的服务商品的一个重要组成部分，但是，就中国社会保障事业目前的发展状况来看，既无法使社会保障资金成为推动中国金融资本市场发展的一支重要的力量，也无法满足中国人民日益增长的社会保障服务的需要。

可见，构建现代社会保障制度是培育完备的市场体系、保障市场正常运行的必要条件，而从中国现有的社会保障事业的发展状况来看，还很难符合市场经济建立和发展的需要。

(二)建立完善的宏观经济调控体系对中国社会保障事业提出的挑战

对于现代国家来说，是否拥有完善的宏观经济调控体系是至关重要的，它不仅关系到一个国家的经济能否平稳发展的问题，甚至还关系到一个国家的经济安全。1997年，亚洲金融危机给东南亚各国的经济带来的巨大冲击，甚至造成有的国家经济崩溃，其中一个很重要的原因就是这些新兴的国家在发展本国经济时，未能及时地建立起一个有力的、完善的宏观经济调控体系，以至于当金融危机发生时无法有效地遏制危机的蔓延和扩散。完善宏观经济调控体系必须拥有各种能够有效调节经济运行的宏观调控手段。而实践经验表明，社会保障资金的筹集、支出、投向恰恰是国家进行宏观经济调控的重要手段之一。

在社会保障资金的筹集方面，许多国家是采用征收社会保障税的方式，这样，国家可通过变动征税范围、比率来调节个人收入。当经济发展处在繁荣时期，为了避免经济过热，带来通货膨胀、泡沫经济等问题，可以通过提高社会保障税的征收比率与扩大征税范围，来调低国民可支配收入，控制社会的总体消费规模;而当经济发展处于萧条时期，为了刺激经济的发展，则可以通过适当调低社会保障税的征收比率和压缩征税范围，缓解经济萧条对国民收入的不利影响，鼓励居民进行消费，从而增加社会总投资，推动生产的扩大。而目前在中国，社会保障资金的来源主要是依靠征收相关的费用和国家财政拨款，这种筹集方式就很难实行类似于国家通过调整社会保障税的征收来干预经济运行的方法。

从社会保障资金的支出来看，国家可以通过变动社会保障待遇的标准，来调节国民的收入水平，进而调整社会需求总量，从而可以实现调节社会总供给与总需求的关系，促进供求平衡，最终达到改善国民经济运行的效果。目前，中国的社会保障的覆盖面很窄，所以，通过调整社会保障资金分配来对社会总需求进行调节的作用十分有限，再加上中国的社会保障资金积累不足，事实上也是很难采用这种方式。另外，由于社会保障基金是一种递延的消费基金，通常存在一定的结余，社会保障制度发达的国家，常常利用这些结余资金进行投资，一方面可以促使社会保障基金的保值和增值;另一方面，国家可以控制社会保障基金的投向，以配合国家的产业结构调整政策。中国也将一部分结余的社会保障基金用于购买国库券和特种国债，由国家将这些结余基金转为财政资金用于基础产业、“瓶颈”产业、高新技术产业等方面的投资，但由于这部分资金量并不是很大，因此它们对调控国民经济结构贡献也不大。

可见，虽然社会保障基金的征收、支出、投向是国家进行宏观经济调控的重要手段，但从中国目前的实际情况来看，近期内要大范围地扩大社会保障基金的征收对象是不太可能的，所以，要利用社会保障基金的征收、支出来对宏观经济进行调控很难实现，因此，必须加强社会保障基金的投资管理，充分利用现有结余的社会保障基金进行充分有效的市场运作，在实现社会保障基金本身的保值、增值的同时，也完善中国的宏观经济调控体系。

(三)加入世界贸易组织给中国社会保障事业带来的挑战

中国加入世界贸易组织后，对中国经济、社会生活的各个方面产生重大影响，中国经济加快了融入全球经济体系的步伐，但由于中国与其他国家在经济结构、政治体制、资源禀赋、发展经历上存在较大差异，“入世”后中国在面临较大的发展机会的同时，也面临着许多严峻的挑战，对中国的社会保障事业的发展提出更高、更紧迫的要求。总的来说，加入世界贸易组织对中国的社会保障事业的发展提出的挑战主要有三个方面:

1.金融保险市场的开放对中国社会保险体系的挑战

保险业属于金融服务贸易。按照1997年12月13日，占全球金融服务贸易95%以上的70个WTO成员国达成的《金融贸易服务协议》，中国加入世界贸易组织之后，必须取消中国对外国金融服务公司及其子公司在设立方面的限制;WTO成员国必须同意开放本国的银行、保险、证券和金融信息市场，取消跨国服务的限制，允许外国公司在本国投资比例超过50%;允许外国保险公司享有与本国公司一样的同等进入市场的权利，外国的金融机构可以在中国开办金融服务机构，为中国居民提供银行、保险等金融服务，并按照竞争原则同本国公司平等竞争……这就意味着，中国加入世界贸易组织(WTO)之后，必须逐步乃至全面开放本国的保险市场。

中国社会保险制度目前的“低覆盖、低水平”的发展状况给商业保险留下巨大的发展空间，而中国目前的商业保险也不够发达，商业保险的覆盖率和保障水平也很低。以人寿保险为例，中国的人寿保险承保面很低。截至1995年底，中国近4亿家庭，12亿人口中，只有近1亿家庭、3亿人次参加了各类家庭财产保险和人身保险，人均保险费支出4.1美元，其中，寿险仅为1.3美元，世界排名第68位。^[6]因此，中国保险市场开放初期，可能会由于中国的社会保险的不普及、商业保险业与发达国家保险业存在较大的发展差距，而出现保险业务大量被外国公司拉走、市场份额急剧减少等严重问题，一旦发生这种情况的话，将会给中国的经济利益造成直接巨大损失。

当然，从长远来看，这将迫使中国的社会保险制度尽快实现与国际接轨，吸收国际经验和借鉴国际教训，从而使中国企业和百姓将得到更大的选择余地，以及更加规范、更周到、信誉更高的服务。中国保险公司也将有机会走出国门，全面参与国际竞争。但从近期来看，上述问题无论是对于社会保险业，还是商业保险业都是一个巨大的挑战。

2.加入世界贸易组织(WTO)将给中国业已十分严峻的社会保障形势带来更大压力

中国加入世界贸易组织(WTO)之后，许多产业将面临更加激烈的国际竞争，尤其是那些弱势产业将受到巨大的冲击，无疑将会加速导致更多的产业工人下岗失业，这些工人以及他们的家属的基本生活、医疗、住房、教育等诸多方面问题都将交由社会保障来解决，这必将给本来就十分脆弱的中国社会保障体系增加更为沉重负担。

另外，加入世界贸易组织(WTO)之后，中国的劳动力市场也面临着对外开放、与国际接轨的问题，中国的劳动力市场势必朝着规范化和建立公平竞争、自由流动的市场秩序的方向发展。这将要求中国对现有的社会保障制度中存在的外来农民工与城镇工人的保障标准不一致等一系列深层次、体制性问题进行全面改革。

3.加入世界贸易组织(WTO)对中国的职业福利制度提出挑战

中国加入世界贸易组织(WTO)后，国外企业将大量进入中国，它们将和中国的企事业单位争夺各种中高级专业技术人才和经营管理人才。从目前的情况来看，进入中国的外企往往薪酬水平较高、用人制度较灵活，尤其是许诺给予优厚的职业福利(如补充养老、医疗保险，住房福利，提供交通工具、度假休闲计划，等等)，这对中国企事业单位的中高级专业技术人才和经营管理人才将产生较强的吸引力。如何发展有中国特色的职业福利制度，防止这些中高级专业技术和经营管理人才的流失，也将是目前中国社会保障事业发展过程中遇到的一个新的课题和挑战。

另据有关报道，在中国企业家调查系统发布的对中国5075位企业经营者调查结果表明，面对加入世界贸易组织(WTO)后的挑战，企业经营者希望政府在改善宏观外部条件方面所采取的措施依次为:健全社会保障制度(占61.8%)，深化国有企业改革(占51.7%)，理顺政企关系(占48.9%)和健全市场体系(占43.4%)。这显示了，中国企业经营者在对世界贸易组织(WTO)的看法和期望中，最为关注的是社会保障制度的健全。^[7]可见，中国目前的社会保障体系能否适应中国加入世界贸易组织的需要已为中国企业界所普遍关注，这从另外一个角度也说明了，社会保障体系在中国经济和社会发展中的重要地位与作用已为社会各界所广泛认同。

(四)国有企业改革对中国社会保障事业提出的挑战

构建现代化社会保障制度是国有企业改革的必要配套工程和前提条件。国有企业改革的两大难题，即企业富余人员下岗、失业问题和企业卸下“企业办社会”的包袱等问题的解决，都是以建立现代社会保障制度为前提条件的。

中国国有企业冗员占职工总人数30%以上，而这些冗员却不愿向其他企业流动;同时，非国有企业需要大量的人员，却又招不到相应的人才，只好降低要求，招收低素质的合同工和临时工。^[8]国有企业改革的核心是转移企业的经营机制，企业将以市场为导向，追求利润的最大，为此企业就必须随时调整经营方向和产品结构，不断调整劳动力结构，这样必然有一部分职工下岗、失业。同时，企业的改组、改造结合起来，企业间的联合和兼并，以及企业的技术改造、新技术的推广应用等改革措施都会造成一部分职工失业、下岗，尤其是那些占职工总人数30%的企业冗员必将下岗、失业，“失业是当今时代全球性的问题。还不仅如此，它还是一出出旷日持久的个人悲剧，并使社会变得不稳定”，^[9]对于正在进行国有企业改革的中国来说，大批下岗、失业工人的社会保障问题是一个难以解决却又无法逃避的负担。另外，国有企业改革卸下“企业办社会”的包袱之后，也给社会保障带来一个艰巨的难题。国有企业在计划经济体制时期背上的“办社会”的包袱十分沉重，主要表现在:①离退休职工的工资费用，在中国平均5.3名国有企业职工要养活1名离退休职工。②劳保医疗费用，在中国国有企业，劳保医疗费用占职工工资总额的8%。据有关部门统计，中国国有企业承担的养老、医疗、失业、工伤、生育五项保障费用占平均企业工资总额的34%，大大高于新加坡(18%)、马来西亚(12.7%)、埃及(24%)等国家的水平。^[10]

在市场经济条件下，原有的社会保障制度给国有企业带来大量存在的富余人员、离退休人员、业已形成的高水平社会保障和其他福利待遇等一系列问题，使国有企业背上了沉重的本应由社会共同承担的社会保障负担，阻碍了生产要素(包括资金和劳动力)的合理流动和国有企业资源的合理配置，也阻碍了国有企业经营机制的转换，更由于国有企业在这方面承担的义务较重，加大了国有企业的生产和管理成本，降低了国有企业的竞争能力和盈利能力，使国有企业在市场竞争中处于不利地位，加大了国有企业改革的难度。社会保障制度改革的滞后，势必使原本已经困难重重的国有企业改革更加举步维艰，甚至可能由此而形成对国有企业改革的巨大阻力。因此，应当认识到社会保障改革是国有企业改革的基本前提条件，所以，必须进一步深化和加快中国社会保障制度的改革。

(五)促进经济增长需求对中国社会保障事业提出的挑战

自从1996年中国经济实现“软着陆”之后，通过扩大内需、鼓励居民消费、拉动经济增长，一直是这几年来中国宏观经济政策的主要导向。市场经济条件下，中国的经济发展模式已从计划经济体制下的供给导向型经济转变为需求导向型经济，经济的发展已不再取决于国家供给，而主要是取决于市场需求。据国家统计资料显示，中国的城乡居民储蓄总额长期保持在8万亿～10万亿人民币左右这样一个极高的水平，中国居民消费潜力巨大，但即便是银行储蓄利率已下降到接近为零的情况下，储蓄总额仍然长期居高不下，中国居民的消费欲望仍没有得到足够的启动。这其中虽然有受中华民族传统的消费观念的影响，人们过分强调勤俭节约，有传统的储蓄偏好;此外，还有消费设施不配套，消费信用不发达等其他原因，影响中国居民的消费。但从总的看来，中国的社会保障制度不健全，影响人们的消费预期，是妨碍中国居民消费启动的一个至关重要的原因。

消费预期是指消费者根据自身对经济和社会发展形势、市场状况的分析和判断而做出的消费倾向的变化、选择。当消费者的消费预期是乐观积极的，则他们就会选择增加消费;相反的，当他们的消费预期是悲观消极的，他们就会压缩或放弃消费。虽然，当前中国的社会保障制度改革的目的就是为了建立覆盖面更广、更加安全规范的社会保障制度，以便从长远地可以更好地解除中国居民的养老、失业、医疗、住房等方面的后顾之忧。但是，伴随着中国在养老、医疗、住房、教育等方面一系列改革的力度加大，与此同时它给个人可能带来的成本和风险也显得越来越大，再加上社会保障机构对新的社会保障制度的内容和优越性没有进行广泛必要的宣传说明，广大居民对社会保障体制改革的目的和意义普遍的不了解或了解不多，并因此产生强烈的不安全感，形成了较为悲观消极的消费预期，降低即期消费欲望，消费行为更加谨慎保守，从而导致了大部分居民为了增强自我保障能力，不断增加储蓄，压缩即期的消费。

国内、国际的发展实践与经验证明，一个国家的经济发展状况决定着该国社会保障体系的发育程度，而一国社会保障的发育状况又反过来会深刻影响着该国国民经济的发展速度和发展水平，两者之间的关系是辩证统一、相互影响、相互制约的。所以，应该正确认识、审慎处理好中国的社会保障改革与整个社会、经济发展全局的关系问题，加快社会保障改革的步伐，尽快推广建立个人社会保障账户制度，并且要将社会保障制度改革的内容和改革后的制度的优越性进行广泛的宣传说明，消除广大居民因对社会保障制度改革的内容不了解，以及对其他相关方面改革的不适应所产生的不安全感，使广大居民在理解适应新的社会保障制度基础上形成乐观积极的消费预期，增强即期消费，促使中国居民“储蓄—消费”比例关系的正常化，促进中国经济的持续增长。