地市级矿产资源总体规划审批流程

第二节　自然资源——可持续发展之本

自然资源是国民经济与社会发展的重要物质基础，分为可耗竭或不可再生（如矿产）和不可耗竭或可再生资源（如森林和草原）两大类。随着工业化和人口的发展，人类对自然资源的巨大需求和大规模的开采消耗已导致资源基础的削弱、退化、枯竭。

如何以最低的环境成本确保自然资源可持续利用，将成为当代所有国家在经济、社会发展过程中所面临的一大难题。处于快速工业化、城市化过程中的中国，基本国情是人口众多、底子薄、自然资源相对不足和人均国民生产总值仍居世界后列，以单纯的消耗资源和追求经济数量增长的传统发展模式，正在严重地威胁着自然资源的可持续利用。因此，以较低的资源代价和社会代价获得高于世界经济发展平均水平，并保持可持续增长，是具有中国特色的可持续发展的战略选择。

目前，我国在一些重要的自然资源可持续利用和保护方面正面临着严峻的挑战。这种挑战表现在两个方面，一是我国的人均资源占有量相对较小，1989年人均淡水、耕地、森林和草地资源分别只占世界平均水平的28．1%、32．3%、14．3%和32．3%，而且人均资源数量和生态质量仍在继续下降或恶化；二是随着人口的大量增长和经济发展对资源需求的过分依赖，自然资源的日益短缺将成为中国社会、经济持续、快速、健康发展的重要制约因素，尤其是北方地区的水资源短缺与全国性的耕地资源不足和退化问题。

寄情于那片片热土

我国土地总面积为9．6亿公顷，根据1985年统计调查，其中耕地、林地、牧草地、建设用地、水域和未利用土地面积分别占总面积的13．8%、20．7%、27．5%、2．9%、3．8%和31．3%。我国是一个多山的国家，人均土地面积约0．9公顷，人均耕地面积约0．11公顷，只有世界人均水平的1/3。最近几年，每年减少耕地数十万公顷，农业用地和城市以及工业用地需求矛盾日益突出。此外，由于滥垦草原、过度放牧、乡镇企业占地和土壤污染、山地垦殖和水土流失造成土地资源的严重退化和浪费。

随着社会主义市场经济机制的运行，我国土地资源作为不可替代的生产要素日益趋向于市场化。因此，如何建立健全土地市场机制、政策、法规，以及现代化土地管理，一方面发挥市场机制在土地资源配置中的基础作用，另一方面加强政府的合理干预，达到土地高效、公平和可持续性利用，已成为我国土地资源管理面临的重大问题。

我国已开展了多次土地资源调查，积累了大量土地资源信息，但由于调查方法、数据管理、更新与辅助决策等方面落后于国际先进水平，至今未形成一套完整而有效的土地动态监测与管理的系统，因此，难以为政府提供现实性强、可靠程度高的土地资源开发决策依据。加强土地资源管理能力的建设，实施动态监测与信息管理的现代化已迫在眉睫。

湿地是一种特有的土地资源和生态环境。我国大约有两千五百多万公顷湿地，其中沼泽、滩涂盐沼地分别有1100万和210万公顷。由于长期忽视了对湿地保护，围垦滩涂和沼泽湿地改建鱼塘、虾池、开沟排水等现象时有发生。在许多滩涂沼泽里，野生动物被大量捕杀，生态环境总体上呈恶化趋势。近年来情况有所好转，建立了许多包括湿地在内的自然保护区和专门的湿地保护区。1992年，我国加入了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》。

土地资源的管理与可持续利用的目标是，在2000年以前完成国家、省、地（市）、县四级土地资源调查和土地利用总体规划，进一步明确利用的总体方向、目标和任务，综合平衡各种建设用地需求，优化土地利用模式；完善各级政府土地资源管理信息系统，逐步建设土地利用监测站网，掌握土地的动态变化，实现土地资源管理的现代化。

健全市场经济体制下的土地管理政策与法规，全面推行土地有偿使用和分阶段地实现土地市场化，实现大面积土地开发利用的综合有效管理，全面整治退化土地，加强山地资源的评价、综合利用与管理，提高土地利用效率。

在湿地资源保护方面，在国家和地方两级明确管理机构，对现有湿地资源进行依法管理，提高管理的科学性。保护好一批在世界上最重要的湿地保护区，2000年，建立100处各种湿地类型自然保护区，全面制止随意破坏湿地资源和湿地生态环境的行为。

为了达到以上目标，在土地资源的综合管理方面，将开展土地资源调查、监测和规划等管理活动，加强全国范围内的大面积土地开发利用规划管理等，如农业、工业、城市居住等用地；加强成片土地开发区的宏观管理，特别是土地环境的宏观评价、特定土地估价、使用方向审定和土地开发对环境的影响；划定不同类型的耕地保护区，严格限制把耕地转向非农业用地；加强大型建设项目用地和跨行政区划土地利用方面的管理与协作；制定省、地（市）和县级土地利用总体规划；加强山地资源的调查，进行适宜性评价，制定山区土地可持续利用规划，建立山地可持续发展样板，防治山地灾害，加强山地资源综合管理。

开展土地市场培植和综合管理活动，具体有国家土地管理部门和立法机构全面审查和完善有关土地立法和管理条例，制定土地市场或有偿使用的法规条例；各级政府将在国家有关法律基础上，根据本地区市场发育的具体情况制定出适合市场经济运行的有关制度和措施，并推动培植一批土地市场及其管理机构，尤其是进一步完善土地市场和土地使用权转让以及土地登记和资产管理；开展全国土地基础地价普查，在全国和各地区域建立土地基础地价体系；在地（市）县两级建立土地资本收益评估机构，规范土地市场和城市与农村土地市场的一体化，市县两级政府土地综合管理部门完成土地利用总体规划，制定包括城市居住、公用、工业、农业以及特殊保护等类型的土地利用计划。

开展土地资源信息管理现代化建设，即建立或健全土地信息管理机构，制定土地信息收集、处理和使用的法规及技术规范，实行信息的市场化经营管理；开发和建立国家和大部分省级的土地资源信息数据库；建立大中城市和经济发达地区的地籍数据管理系统，开发土地市场信息管理系统和土地有偿使用专家系统，培训各级土地管理业务人员，提高他们维护、使用和开发系统的能力和数据采集的可靠性。

开展国家、省、地（市）、县四级土地资源清查，实现调查数据计算机动态管理和地籍数据信息管理，以及世界土地资源信息的共享，政府定期向社会和公众发布土地资源信息及政策。

在湿地资源的利用与保护方面，将对现有湿地资源进行管理，严禁盲目围垦。确因需要而小面积使用湿地，应在调查研究、全面规划和充分论证的基础上，进行合理布局，并严格审批手续。

加强湿地区保护，尤其是在世界湿地资源领域有着特殊重要性的湿地保护区的建设，建立相应的机构，制定法律法规，使湿地保护有法可依。湿地利用应在土地资源统一规划利用中考虑，并制定全国湿地的保护战略和行动计划。对已建圩区有碍引洪排涝、破坏湖泊自然风光和生态环境或已围垦滩地是重要水禽繁殖地者，将采取退田还湖的果断措施。

不容乐观的森林资源

我国现有森林面积1．34亿公顷，森林覆盖率为13．92%，人均森林面积不到世界人均水平的15%，森林蓄积量由20世纪80年代初的每年0．3亿立方米“赤字”，改增到现在的0．39亿立方米盈余，但是，用材林的消耗量仍然高于生长量，森林质量不高，郁闭度偏低，大片的森林继续受到无法控制的退化，任意改作其他用途、农村能源短缺以及森林病虫害的危害，要消灭用材林的“赤字”和森林的破坏或退化，则要求采取一致紧急行动，大力培育森林资源，使公众了解森林的重大影响，并参与保护森林资源的各种行动。

森林是陆地生态系统的主体，它不仅为社会提供木材经济价值，而且还具有保护环境、防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化大气、保护生物多样性的栖息地、吸收二氧化碳以及生态旅游等功能。我国传统的森林开发与管理正是缺乏对森林资源的这种多功能作用特性的认识，只注重森林的直接经济价值，而忽视了其巨大的生态价值，导致出现有林地逆转、生产力低下、质量下降和森林病虫害蔓延等森林退化结果。所以，要采取措施来确保森林资源的多种作用。

森林资源的培育、保护、管理与可持续发展的目标是，加速造林绿化，提高森林质量，实现本世纪末森林覆盖率15%—16%的目标，2000年消灭全国用材林“赤字”；制止现有森林资源的破坏和退化，促进森林生态效益、经济效益和社会效益的全面提高。采取有效措施维持、增进和充分评价森林的生态价值和资源效益；加强人力、技术和专业化技能，以有效地制定和实施有关维护、管理和可持续利用森林的活动。到本世纪末，建成全国森林资源监测系统，包括地方系统、监测数据和地理信息系统；在森林管理方面，尽快实现森林资产管理体系，实行森林资源有偿使用，最终建立适应市场经济条件的森林资源监督管理体系。

为了达到以上目标，在森林资源管理中，将采取以下措施：

培育森林资源和防止森林破坏与退化的管理行为，制定各种造林和森林开发规划，健全各级森林管理机构，提高公众绿化意识，提倡全民绿化；坚持适地造林，重视营造混交林，采取人工造林、飞播造林、封山育林和四旁植树等多方式造林绿化；严格实行森林采伐限额制度，实施总采伐量计划管理。同时，对森林采伐、木材运输、木材经营采取制约性管理监督，严格执行林木采伐许可证制度和环境影响评价制度；制定法律和管理措施，有效制止各种破坏森林资源的违法行为。

在森林资源监测和资产化管理方面，将制定监测体系发展规划和有关技术规范；完善和建立东北、中南、华东和西北四个国家级森林资源监测中心；建立省级和县（局、场）级森林监测机构。开发、建立国家森林资源信息数据库和地理信息系统。制定政策法规、试点和推广森林资产所有权管理及有偿合作管理模式。完善省和县（局、场）级森林资源监督管理机构，实行森林资源有偿使用制度，积极推行林价制度和林木商品化制度，对国有林实行森林资产化管理，建立与社会主义市场经济体制相适应的森林资源、资产管理和监督统一的新体制。监督执行森林资源发展规划以及林木采伐和更新计划实施。推行林产品价格改革，逐步取消林业企业的亏损补贴，实行森林资源开发补偿收费。

大力培育和保护森林资源，重点抓好速生丰产用材林基地建设和五大防护林体系建设。积极发展速生、高产、热值高和多用途的新树种，解决农村能源困难，对严重缺柴的山区将重点加快发展薪炭林。鼓励寻找各种替代和节约能源的农村能源措施，如沼气、太阳能、改灶节材等，以减少燃木消耗，加强林区保护，防止污染、林火、病虫害和其他人为因素造成的森林破坏和退化。

在维护森林的多种功能方面，将采取如下措施：在制定森林发展规划时与有关的农业计划和野生动物保护计划结合考虑；建立各种类型的森林自然保护区，积极保护和抢救濒危珍稀动植物，建立濒危动物的驯养繁殖中心，在山区、高原、荒地和退化的耕地、干旱和半干旱地区和沿海地区造林绿化，防止这些地区生态环境进一步恶化，恢复退化土地；采用无害环境的森林利用法，即生态上无害、经济上可行的方法和措施，包括规划与管理、改良设备使用、贮存和运输，以减少浪费和最大可能地提高森林综合效益；提倡更好地保护天然林和林区，鼓励利用原始森林景观发展生态旅游业以及非木材林产品的生产；加强森林防火、病虫害防治和乱砍滥伐林木的管理，并建立一批示范工程。

另外，废纸的回收利用也可减缓林木的消耗。按照现有的技术水平，每生产一吨纸要消耗木材2．2吨，相当于木材四立方米，而每利用一吨废纸则相当于少砍伐树龄为30年的树木的20棵。

美国是纸张生产与消费的大国，而其废纸回收利用量亦居首位。1988年共生产纸及纸板8600万吨，占世界总产量的三成，而回收废纸2579万吨。现有的七百多家造纸厂中，有一半以上是以废纸为主要原料的，美国每年消耗新闻纸三百多万吨，其中有一百多万吨是用废料生产的。在白雪皑皑的北欧，几个世界森林覆盖率较高的国家同时也是废纸回收利用率较高的国家。这些国家尽管造纸原料十分丰富，但仍然惜纸如金。荷兰还依靠政策的力量建立起了废纸供应缓冲制度，由政府出资收集废纸以调节市场，平抑纸价。在东欧的一些国家里，政府还通过新闻媒介和广告牌、宣传画廊等手段，大力宣传废纸的回收与再次使用工作对保护森林、维持生态环境和减少废纸的蔓延对经济可持续发展的重要意义，使这项功在当代、利在千秋的事业得到了公众的理解和支持。在资源、人口、环境三大问题困扰着我们的今天，废纸的高效利用，它的无污染工艺研究和回收体系的建设，是摆在我国这样一个人口众多、森林资源人均占有水平远远低于世界平均水平的国家面前的一项亟待解决的重大问题，一定要引起高度重视。

让金色的矿山永在

矿产资源是不可再生的自然资源，必须倍加珍惜，合理配置，高效益地开发利用。

我国矿产资源总量丰富，但人均占有量不到世界平均水平的一半。当前，经济建设中95%的能源和80%的工业原料依赖矿产资源供给，矿产资源已探明的储量已显不足，进入本世纪后，保证经济可持续发展的矿产资源将更加严重不足。与此同时，我国矿产开发存在不少问题，资源综合开发综合利用水平不高，从而加剧了矿产资源的供需矛盾。这反映了开发资源和节流两方面的工作均需加强。因此，必须在加强矿产地质勘查工作，增加矿产资源探明储量的同时，把“保护矿产资源，节约、合理利用资源”的基本方针真正落实并长期坚持下去，使公众了解合理开发利用矿产资源对经济、社会协调发展的重要性。

不合理开采矿产资源不仅造成矿产资源的损失和浪费，而且极易导致生态环境的破坏。据统计，我国因大规模的矿产采掘产生的废弃物的乱堆滥放造成压占、采空塌陷等损毁土地面积已达200万公顷，现每年仍以2．5万公顷的速度发展。与此同时也带来了对大气、水体、土壤的污染，加剧了水土流失和诱发塌陷、滑坡、泥石流等地质灾害的严重后果。因此，有效地抑制矿产资源的不合理开发，减少矿产资源开采中的环境代价，已成为我国矿产资源开发利用中的紧迫任务。

矿产资源保护和可持续利用的总体目标是，在继续合理开发利用国内矿产资源的同时，适当利用国外资源，提高资源的优化配置和合理开发利用资源水平，最大限度保证国民经济建设对矿产资源的需要，努力减少矿产资源开发所造成的环境代价，全面提高资源效益、环境效益、经济效益和社会效益。

具体目标是：加强地质勘查工作，根据经济建设的需要与地质条件的可能，最大限度地保证国民经济急需的主要矿产资源有相应的探明储量和地质资料，建立矿产资源的资产化管理制度，处理好矿产资源所有者和开发者、中央和地方的经济关系，加强矿产资源开发的监督管理，有效地抑制对矿产资源的乱挖滥采，保证矿业秩序的全面好转，实现矿产资源的合理开发利用；提高对矿山“三废”的综合开发利用水平，努力做到矿山尾矿、废石以及废水和废气的“资源化”和对周围环境影响的“无害化”；实现矿山闭坑后，矿山环境整治、复垦工作的制度化；建立适应市场经济要求的地质勘查管理体制和矿产资源管理体制，促进地质勘查工作的良性循环，充分发挥市场机制对矿产资源优化配置的基础作用；建立健全法律、法规体系，使矿产资源开发、地质环境保护和地质勘查工作及各项管理纳入法制轨道。

为了实现以上目标，正在加强矿产资源管理，包括健全矿产资源法规体系，规范地质矿产勘查开采行为；建立集中统一指导、分级管理的矿产资源执法监督组织体系；组织开展定期、不定期的矿产资源供需形势分析和成矿远景区划、矿产资源总量预测、矿产资源经济区划研究；组织制定矿产资源开发战略、资源政策和资源规划；建立健全矿产资源核算制度、有偿占用开采制度和资产化管理制度。

进行矿产资源综合勘查、评价管理的行动，包括：制定各种矿产资源综合勘查、综合评价规划；建立国家和省（区）两级各类矿产资源综合勘查、综合评价的数据库；严格执行矿产资源勘查资格审查和勘查工作登记制度；按照市场经济的要求，建立地质勘探成果有偿使用制度和地质勘探工作投入产出良性循环的经济运行机制。

采取矿山环境保护管理行动，包括：制定矿山环境保护法规，依法保护矿山环境，执行“谁开发谁保护、谁闭坑谁复垦、谁破坏谁治理”的原则；制定适合矿山特点的环境影响评价和办法，进行矿山环境质量检测，实施矿山开发全过程的环境管理；调查评价全国矿山自然环境破坏状况，制定保护恢复计划；采用经济手段鼓励矿山企业的矿产资源综合利用和“三废”资源化活动；鼓励推广矿产资源开发废弃物最小量化和清洁生产技术；制定和实施矿山资源开发生态环境补偿收费、复垦保证金政策，减少矿产资源开发的环境代价。

风吹草低见牛羊

我国可利用草地面积3．10亿公顷，其中人工草地10．53万公顷。草地资源是我国陆地上面积最大的生态系统，对发展畜牧业、保护生物多样性、保持水土和维持生态平衡都有着重大的作用和价值。我国的草地按照地区大致可分为东北草原区，蒙、宁、甘草地区，新疆草原地区，青藏草地区和南方的草山五个区。

我国草地资源的分布和利用开发，具有下列特点：面积大、分布广和类型多样，是节粮型畜牧业资源，一些草地地区还适宜综合开发和多种经营；大部分牧区草原和草山草地地区都居住着少数民族，其中相当一部分是老区和贫困地区；草原和草地区大多是黄河、长江、淮河等水系的源头区和中上游区，具有生态屏障的功能；目前，草地资源平均利用面积小于50%，在牧区草原中约有2700万公顷缺水草原和夏季牧场未合理利用。

由于长期以来对草地资源采取自然粗放经营的方式，重利用、轻建设，重开发、轻管理，草地资源面临严重的危机，主要表现为：过牧超载，乱开滥垦，草原破坏严重；草原建设缺乏统一规划管理，投入少，建设速度很慢；草原退化、沙化、碱化面积日益扩大，生产力不断下降；全国有86．67万平方公里草地退化，占可利用草地面积的1/3，并继续在发展；草原土壤的营养成分锐减，草原动植物资源严重破坏，草原生产力下降。如果不采取有效措施，预计到2000年，草原牧草产量可能比目前下降30%，草原生态环境将更加恶化。

草地资源开发利用与保护的目标是，到2000年，再新增人工草场和改良草场2333万公顷，围栏草场1467万公顷，达到全国累计保留人工和改良草场3333万公顷，围栏2000万公顷，使人工和改良草场占到可利用草场的10%左右，争取建设20个草地自然保护区，达到基本控制草原及其生态环境退化趋势。到2000年，使约2600万公顷草原得到初步的治理。到2020年，实现草原生态由恶性循环向良性循环发展。

为了达到以上目标，将加强草地资源的保护管理；加强与《草原法》配套的法规建设和机构建设。按照《草原法》及有关法规，对乱垦、滥挖、滥牧等掠夺式利用草原者，给予批评、警告、罚款或赔偿经济损失等处罚，对构成犯罪的追究刑事责任。推行草地有偿使用，利用经济刺激手段限制草地资源的过度使用。加强草原建设，治理退化草场，包括实行国家、集体和个人结合，大力建设人工和半人工草场，积极改良退化草场；利用洼地储积降水和地表径流，灌溉附近草场；有条件的可以实行松翻补播，提高产草量；大力发展人工牧草，适宜地区实行草田轮作；采取科学措施，综合防治草原的病虫鼠害。

开展草地资源的科学研究，加强草地畜牧业的科学管理。包括：合理控制牧畜头数，调整畜群结构；实行以草定畜，防止草场使用过度，建立两季或者三季为主的季节营地，大力推行划区围栏轮牧，推行草地有偿承包合作制度。大力开辟牧区新能源。如积极开发一些新能源，如太阳能、风能和沼气等，解决一部分牧区居民的生活用燃料，以减轻对天然植被的破坏。