审批制改革与加强事中事后监管的关系

1．监管线后移和行政精简化

政府和市场的关系历来是国家职权配置中的重点。政府对市场的监管，核心体现在针对市场准入的监管机制设置中。在上海自贸区改革中，有学者指出：“上海自贸区的重要改革方向就是终结审批制，逐步建立‘以准入后监督为主，准入前负面清单方式许可管理为辅’的投资准入管理体制^[104]。”这也体现出上海自贸区改革以及我国未来行政管理体制创新中“监管线后移”和“行政精简化”的思路。所谓“监管线后移”，其实质是实现政府管理从事前向事中、事后转变。众所周知，事前监管依靠核准制。由于核准过程的行政裁量，这使得监管行为带有更多主观性；而事中和事后监管多为备案制，减少审批事项，简化行政权力，突出政府核心功能是备案制的特点。严格的事中、事后执法不仅能减少政府参与经济活动的广度，而且还能有效促使企业发挥商事自治能动主义，保持较高的公司治理水平。加强自贸区外商投资的事中、事后监管，这需要提高自贸区管委会的管理层级和管理权威，提高管委会在外商投资领域的决策权和决策水平，强化自贸区管委会在环境卫生、食品药品、知识产权等领域的事中、事后监管权限，真正落实《总体方案》所确立的“宽准入、严监管”目标，避免在“宽准入”下出现“监管逃避”现象。

“行政精简化”亦要求政府职能从事前监管转变为事中、事后监管制度。自贸区改革带来市场准入门槛的降低以及政府管理拘束力的弱化，因而简洁、高效的事中、事后监管将成为改革的关键。按照国际化、市场化、法治化的要求，转变政府职能，简化审批程序，以综合监管和法治化管理为主，提高行政透明度，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。因此，从上海自贸区发端的四大自贸区内不断实践“小政府”和“服务型政府”，其最终目标是实现高效的市场会宏观调控和管理，厘清市场和政府最优边界^[105]。

2．自贸区规范对于加强事中、事后监管的阐述

《总体方案》指出，“加快政府职能转变”要求“深化行政管理体制改革。加快转变政府职能，改革创新政府管理方式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批转为事中、事后监管^[106]。”与此同时，《总体方案》指出：“建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，完善信息网络平台，实现不同部门的协同管理机制。建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，加强对试验区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。建立集中统一的市场监管综合执法体系，在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等管理领域，实现高效监管，积极鼓励社会力量参与市场监督。提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的信息公开机制。完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争，允许符合条件的外国投资者自由转移其投资收益。建立知识产权纠纷调解、援助等解决机制。”

《上海自贸区条例》第36条规定：在自贸试验区创新行政管理方式，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中事后监管，提高监管参与度，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。2015年4月8日，《国务院关于印发进一步深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案的通知》（以下简称《深化方案》）^[107]强调：推进负面清单制度成为市场准入管理的主要方式，转变以行政审批为主的行政管理方式，制定发布政府权力清单和责任清单，进一步理清政府和市场的关系。强化事中事后监管，推进监管标准规范制度建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。