事后监管的具体措施

构建事中、事后监管体系是一项艰巨的任务，在上海自贸区经验基础上，国务院已经决定将构建政府信息共享平台作为下一阶段政府体制改革的重要内容在全国推开，因此，政府事中、事后管理体制的构建将成为我国下阶段政府行政管理体制改革的重要内容。鉴于监管覆盖面宽、但部门分置等问题，以上海自贸区政府事中、事后管理体制为例，其涉及六个子系统，包括国家安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系建设、企业年检改成企业年度信息公布制度、建立政府间各部门信息共享平台和统一监管执法体系、社会力量参与综合监管制度。有学者将这六个子系统，以央地事权界分为标准，分为三个部分：第一是中央相关部门的事权，如国家安全审查和反垄断审查；第二则属于地方政府的功能，如社会信用体系的建设、企业年度信息公布等；第三类则是需要中央部门参与协调，如政府各部门信息共享平台建设，建议要全面整合法律制定、执行、识别、监管、授权等职责，协调不同部门之间的职责，如垂直管理的政府部门（条）与地方政府的职能部门（块）之间如何配合，提高政府服务效率^[108]。

在上海自贸区建设过程中，伴随着市场准入和审批制改革同时进行的正是以立足于加强事中和事后监管为目标的各项制度。国务院《深化方案》指出强化事中、事后监管，推进监管标准规范制度建设，加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。事实上，在针对事中、事后各项具体制度的推行和实施过程中，上海自贸区不断整合既有资源，推进事中、事后监管的标准规范制度建设；同时探索各种事中、事后监管措施的内在关联性，例如，将企业年报公示的强制性要求与经营异常名录制度适度结合，利用信息平台来加强对企业的拘束作用，并将这种先行先试的经验在适当时机形成正式的制度；在主体上利用多元优势，以形成集结行政监管、行业自律、社会监督和公众参与的综合性监管体系。具体而言，不少探索中的事中、事后监管措施已经初具制度化意义，有些已经在先行先试的基础上实现可复制可推广的改革经验，有效地发挥了示范引领、服务全国的积极作用。

1．健全社会信用体系

伴随信息技术的发展和诚信机理的深入，通过社会信用体系实现对市场主体的拘束已经越来越体现出其影响力。上海自贸区建设过程中，健全社会信用体系被视为是将政府职能从注重事前审批到注重事中、事后监管的重要途径。国务院《深化方案》明确指出健全社会信用体系的具体要求在于“完善公共信用信息目录和公共信用信息应用清单，在市场监管、城市管理、社会治理、公共服务、产业促进等方面，扩大信用信息和信用产品应用，强化政府信用信息公开，探索建立采信第三方信用产品和服务的制度安排，支持信用产品开发，促进征信市场发展”。

事实上，上海市公共信用信息平台于2014年4月30日已经正式开通。同年5月26日，《上海市公共信用信息归集和使用管理试行办法》公布。纳入公共信用信息目录的主要包括：工商登记、社会组织登记、税务登记、组织机构代码登记、身份登记、社保登记等登记类信息事项，资质认定、执业许可、职业资格等资质类信息事项，行政处罚、禁入限制、责任事故处理以及弄虚作假、违反告知承诺记录等监管类信息事项。鼓励在行政管理、政府采购、招标投标、表彰奖励、资金支持、人员录用晋升等工作中查询使用公共信用信息，有关情况纳入绩效考核^[109]。上海自贸区依托上海市公共信用信息平台资源，加快区内子平台“中国（上海）自由贸易试验区企业信用信息公示系统”的建设，完成归集查询、异议处理、数据目录管理等功能。同时，探索实施事前诚信承诺、事中评估分类、事后联动奖惩的信用管理模式。半年内实现对区内3 924家重点企业、1 172家海关监管企业、约1．5万名企业高管进行平台批量信用核查。上海自贸区制度也积极建立部门联动响应机制，推进区内企业信用信息公示系统与上海市法人库信息的互联共享，建立对市场主体违法失信行为的共享应用及联动惩戒机制，提高市场主体失信成本，促进形成“一处违法、处处受限”的严管局面。2016年3月1日起正式实施的《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》明确公共信用信息的范围，健全公共信用信息的查询制度，完善“联动奖惩”制度，强化信息主体的权益保护。上海自贸区以加强事中、事后监管为目标的社会信用体系建设势必伴随着《上海市公共信用信息归集和使用管理办法》的实施获得强化^[110]。

2．建立企业年报公示和经营异常名录制度

2014年3月3日，上海市工商行政管理局印发《中国（上海）自由贸易试验区企业年度报告公示办法（试行）》（以下简称《企业年度报告公示办法》）和《中国（上海）自由贸易区企业经营异常名录管理办法（试行）》（以下简称《企业经营异常名录管理办法》）^[111]，基于制度化建设的思路开始推进企业年报公示制度和企业经营异常名录管理制度的确立。在实施相关制度的半年内，有10 315家企业提交年度报告，其中7 394家同时提交了会计事务所出具的年度审计报告，有3 122家为自愿提交。尽管在试行一年之余后，《企业年度报告公示办法》和《企业经营异常名录管理办法》于2015年5月4日由《上海市工商行政管理局关于公布规范性文件清理结果的公告》^[112]被宣布废止，但它们对于企业年报公示和经营异常名录制度，提供了宝贵的制度体验。事实上，2014年7月23日的公布的《企业信息公示暂行条例》^[113]和2014年8月19日公布的《企业经营异常名录管理暂行办法》^[114]都离不开上海自贸区的实践探索。

根据《企业年报公示办法》的规定，上海自贸区内企业应当在每年3月1日至6月30日，通过电子身份认证登陆上海市工商行政管理局门户网站的企业信用信息公示系统向工商行政管理机关报送上一年度的年度报告，向社会公示。企业法人的年度报告信息包括登记备案事项、注册资本缴付情况、资产状况、营运状况、企业从业人数及联系方式等。非法人企业的年度报告信息包括登记备案事项、资产状况、运营状况、企业从业人数及联系方式等；企业分支机构的年度报告信息包括登记备案事项、运营状况、联系方式等。此外，上述企业中从事网络经营的企业还需申报网站或者网店名称、网址等信息。企业必须对年度报告信息的真实性、合法性负责。企业如果发现其公示的年度报告信息存在错误、遗漏的，可以申请更正，更正前后内容同时公布。任何单位和个人可以通过上海市法人信息共享与应用系统，信用征信机构可以通过政府公关信用信息服务平台查阅企业年度报告等相关信息。工商行政管理机关将未按规定期限公示年度报告的企业载入经营异常名录，并在企业信用信息公示系统向社会公示。企业自被载入经营异常名录之日起三年内履行年度报告公示义务的，可以申请恢复正常记载状态；连续三年未履行年度报告公示义务的，工商行政管理机关将其永久载入经营异常名录，不得恢复正常记载状态，并列入严重违法违规企业名单。企业被载入经营异常名录以及对此负有个人责任的法定代表人（负责人）的信息，纳入企业信用监管体系。对被永久载入经营异常名录的企业负有个人责任的法定代表人（负责人），自企业被永久载入经营异常名录之日起三年内，不得担任其他企业的法定代表人（负责人）。被永久载入经营异常名录的企业，列入严重违法违规企业名单（“黑名单”），并在企业信用信息公示系统向社会公示。

为了配合企业信息公示工作顺利进行，上海市工商局还制定自贸区企业信息抽查工作方案，根据企业注册号等随机摇号，抽取辖区内已报送2013年度年报企业总数不少于3%的企业开展不定项检查。同时，还将根据企业类型、经营规模、所属行业等特定条件开展定向抽查，主要采取书面检查、实地调查、网络监测等方式，抽查结果将通过上海自贸区企业信用信息公示系统向社会公示。

根据《企业经营异常名录管理办法》的规定，工商行政管理机关将企业未在规定期限内公示年度报告或通过住所（经营场所）无法与企业取得联系的情形汇集成名录，通过上海市工商行政管理局门户网站的企业信用信息公示系统向社会予以公示。经营异常名录的记载内容包括企业名称、注册号、法定代表人（负责人）姓名、记载决定时间以及记载理由。自被载入经营异常名录未满三年的期限内，企业因未按规定期限公示年度报告被载入经营异常名录，但已履行公示年度报告义务的；或者因通过住所（经营场所）无法联系被载入异常名录，已办理住所（登记场所）变更登记，或向工商行政管理机关提出异议并提供证明材料，经查证属实的，可以向负责该企业登记的工商行政管理机关申请载出经营异常名录，回复正常基础状态。企业向工商行政管理机关申请载出经营异常名录，应当提交申请表及相关材料，并对申请材料内容的真实性负责。工商行政管理机关对企业提出的载出申请进行审核，符合法定载出情形的，应当将企业载出异常名录，回复正常记载状态。工商行政管理机关将企业载出经营异常名录后，载入和载出信息记录在企业信用信息公示系统予以公示。企业连续三年被工商行政管理机关载入经营异常名录的，应当永久载入。从程序角度看，工商行政管理机关将企业永久载入经营异常名录之前，应当通过企业信用信息公示系统发布公告，告知企业拟永久载入经营异常名录的事实、理由及依据。自工商行政管理机关发布拟永久载入经营异常名录公告之日起30日内，企业有符合《企业经营异常名录管理办法》第9条所列情形且工商行政管理机关作出决定载出经营异常名录的，不予永久载入经营异常名录。自工商行政管理机关发布拟作出永久载入经营异常名录公告之日起满30日，且无《企业经营异常名录管理办法》第13条所列情形的，工商行政管理机关应当将企业永久载入经营异常名录。工商行政管理机关应当通过企业信用信息公示系统公示企业被永久载入经营异常名录信息。被载入经营异常名录的企业以及对此负有个人责任的法定代表人（负责人）的信息，纳入企业信用监管体系。工商行政管理机关应当将被永久载入经营异常名录的企业列入严重违法违规企业名单（“黑名单”），并在企业信用信息公示系统向社会公示。对被永久载入经营异常名录的企业负有个人责任的法定代表人（负责人），自企业被永久载入经营异常名录三年内，不得担任其他企业法定代表人（负责人）。

2014年7月23日，《企业信息公示暂行条例》由国务院公布，并于2014年10月1日起实施；2014年8月19日，《企业经营异常名录管理暂行办法》经国家工商行政管理总局公布，并于2014年10月1日起实施。可以说，这是将上海自贸区实践探索中的企业年报公示制度和企业经营异常名录管理制度向全国推广的重要证明。根据《企业信息公示暂行条例》规定，企业应当于每年1月1日至6月30日，通过企业信用信息公示系统向工商行政管理部门报送上一年度年度报告，并向社会公示。企业年度报告内容包括：①企业通信地址、邮政编码、联系电话、电子邮箱等信息；②企业开业、歇业、清算等存续状态信息；③企业投资设立企业、购买股权信息；④企业为有限责任公司或者股份有限公司的，其股东或者发起人认缴和实缴的出资额、出资时间、出资方式等信息；⑤有限责任公司股东股权转让等股权变更信息；⑥企业网站以及从事网络经营的网店的名称、网址等信息；⑦企业从业人数、资产总额、负债总额、对外提供保证担保、所有者权益合计、营业总收入、主营业务收入、利润总额、净利润、纳税总额信息；其中第1项至第6项规定的信息应当向社会公示，第7项规定的信息由企业选择是否向社会公示^[115]。《企业经营异常名录管理暂行办法》明确纳入企业经营异常名录的情形包括四类，分别是未按规定报送年度报告并公示的、未按规定履行信息公示义务的、工商行政管理部门依法开展抽查或者根据举报进行核查查实企业公示信息隐瞒真实情况、弄虚作假的、工商行政管理部门在依法履职过程中无法通过登记的住所（经营场所）与企业取得联系的。《企业经营异常名录管理暂行办法》同时明确了企业列入和移出经营异常名录的程序，以及列入严重违法企业名单的对象。2014年11月，上海市工商局网站向社会公示首份企业经营异常名录，内含1 467家企业^[116]。在信用监管体系功能日益凸显的背景下，首批异常经营名录公布一经公布就引发社会各界广泛关注，部分自贸区企业提交申请要求补报年度报告从而载出经营异常名录。

3．健全信息共享和综合执法制度

国务院在《深化方案》中提出：“加强信息共享和服务平台应用。加快以大数据中心和信息交换枢纽为主要功能的信息共享和服务平台建设，扩大部门间信息交换和应用领域，逐步统一信息标准，加强信息安全保障，推进部门协同管理，为加强事中、事后监管提供支撑。”由此可见，健全信息共享对于实现事中、事后监管的重要作用。2014年9月17日，《中国（上海）自由贸易试验区监管信息共享管理试行办法》公布^[117]，明确提出要推动自贸试验区监管信息共享平台建设来加快政府职能转变，加强事中事后监管，提高上海自贸区的公共管理和服务水平；建成汇集口岸和金融等中央在沪单位、市级机构的信息共享和服务平台，力图实现各管理部门监管信息的归集、共享和应用。根据该办法，上海自贸区管委会作为共享平台的管理主体，负责信息共享的统筹、协调和管理。共享信息原则上按照基础信息^[118]、管理信息^[119]、运营信息^[120]、综合统计信息^[121]等进行分类。管委会应与信息共享单位签订《监管信息共享协议》和《共享信息项表》。其中，通过《共享信息项表》，明确具体可共享信息，约定信息共享单位应当提供的信息、可获取的信息以及信息的共享范围、共享方式、更新频率、传输形式等内容。市级政府部门、驻自贸区机构、自贸区管委会应当及时主动提供信息，参与信息交换和共享，相关业务信息系统（平台）应当对接或通过其授权的信息系统（平台）对接共享平台。在沪中央垂直管理机关按照《共享协议》的约定提供信息，鼓励在沪中央垂直管理机构的业务信息系统（平台）对接或通过其授权的信息系统（平台）对接共享平台。依托共享平台，整合监管资源，推动全程动态监管，提高联合监管和协同服务的效能。在信息使用层面，要求在沪中央垂直管理机构、市级政府部门、驻自贸试验区机构、管委会应当根据自身职能，合理使用共享信息。信息使用单位应当按照《共享协议》约定的共享方式，基于自身行政管理和公共服务的需求，对平台中的信息进行内部使用。信息共享单位需要变更《共享信息项表》中约定的本单位应当提供或可获取的信息项、共享范围、共享方式、更新频率和传输形式等协议内容的，应当及时与管委会协商，并与管委会签订补充协议。信息使用单位对获取的信息有异议的，可以向管委会提出申请，由管委会会同信息提供单位进行核查，对确有错误的信息予以更正，并将处理结果反馈信息使用单位。管委会会同信息共享单位探索建立监管信息动态预警机制，逐步实现不同信息共享单位间监管信息的关联比对、异动监测等动态预警。此外，上海自贸区成立信息共享工作联络组，管委会为联络组牵头单位，相关信息共享单位为联络组成员单位，共同推进落实信息共享相关事宜。共享平台实行用户认证和分级授权管理机制。共享平台以每个信息共享单位为主体，设立一个单位用户。管委会负责设置各单位用户的信息共享权限和管理权限，信息共享单位对本单位的单位账户实行专人管理。管委会负责共享平台的日常运行维护，各信息共享单位负责本单位信息交互系统的立场运行维护。根据规定，各信息共享单位应当严格执行国家计算机信息系统安全保护工作的规定，并制定安全管理规范，确保信息安全；并对信息妥善管理，建立完善信息管理制度、制定内部管理规程，保障系统安全运行，防止信息泄露。

同时，健全综合执法体系也是确保事中事后监管有效推进的重要保障。国务院在《深化方案》中提出：“明确执法主体以及相对统一的执法程序和文书，建立联动联勤平台，完善网上执法办案系统。健全城市管理、市场监督等综合执法体系，建立信息共享、资源整合、执法联动、措施协同的监管工作机制。”在上海自贸区实践中，综合执法方面重点在于建立各部门联动执法、协调合作机制。包括相对集中行使执法权、建设网上执法办案系统、建设联勤联动指挥平台，着力解决权责交叉、多头执法问题。上海自贸区管委会也承担市级层面在城市管理、规划建设、劳动监察、知识产权、文化建设等领域的行政执法权。

4．社会力量参与综合监管体制建设

国务院在《深化方案》中提出，强化事中、事后监管，推进监管标准规范制度建设，要加快形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体制。由此可见，综合监管体制的推进依托的是多元监管主体，蕴含着将“放松监管”和“有效监管”统合起来的思路。

首先，行政监管依然是综合监管体制中的重要环节。尽管从放松监管的角度看，改变传统以事前审批制为核心的监管模式，转向以事中、事后为基础的监管模式，本身就体现出“放松监管”的基本信号。但与此同时，放松规制并不意味着政府就放弃对市场的监管职能。事实上，无论是建立有效的信用体系对市场主体进行约束，还是通过完善抽查制度、责任追溯制度、黑名单制度和市场推出机制来推进监管过程的责任追究体系，这些都离不开以政府为依托的公共监管体系的保障。信息共享制度的建设不仅需要政府自身对信息共享机制的推进，其本身也是为了实现行政监管过程中的信息互联共享。综合执法制度的改革，核心依然是以行政执法为前提的规范和高效。这种以行政监管为依托的市场监管机制也复制到其他平行自贸区制度建设之中^[122]。

其次，推动行业协会和专家机构在事中、事后监管中的作用。在上海市自贸区建设过程中，积极发挥行业协会和专家机构在行业准入、认证鉴定、标准制定、年报审计等方面的作用。2013年10月，上海国际仲裁中心设立了中国（上海）自由贸易试验区仲裁院，遴选了上海自贸区仲裁员，制定《中国（上海）自由贸易试验区仲裁规则》。同时，将国际航空仲裁引入中国，选聘了上海国家航空仲裁员，设立商事纠纷调解和中心。在强调放松管制与有效监管的平衡过程中，培育起中介监管作用的社会组织，使得自贸区社会组织监管作用发挥遵循宏观与微观并重、法治与自治结合、监督与服务齐聚的准则，同时结合自贸区特色，以行业协会作为中心议题进行改革与创新，真正打造“政府—社会组织—市场”三位一体的联动有效监管机制。

再次，加强社会力量参与实现社会监督和公众参与。国务院在《深化方案》中指出：“通过扶持引导、购买服务、制定标准等制度安排，支持行业协会和专业服务机构参与市场监督。探索引入第三方专业机构参与企业信息审查等事项，建立社会组织与企业、行业之间的服务对接机制。充分发挥自贸试验区社会参与委员会作用，推动行业组织诚信自律。试点扩大涉外民办非企业单位登记范围。支持全国性、区域性行业协会入驻，探索引入竞争机制，在规模较大、交叉的行业以及新兴业态中推行‘一业多会、适度竞争’。”可以说，上海自贸区内各项创新制度的开展已经触发了众多新兴的行业与经营方式。对于这些行业与经营方式的支持与规范需要借助企业与行业协会对商事惯例的总结与解释，出台一系列商事惯例的确认制度，使得自贸区内的企业不仅仅作为制度的陪审者，更成为实际规范的参与制定人^[123]。