关于“一窗通办”模式下技术瓶颈的破解与服务质效提升的调查

黑龙江省哈尔滨市国家税务局课题组

“一窗通办”办税服务模式，是以纳税人需求为导向，以信息化技术为依托，以持续提升纳税人满意度和税法遵从度为目标而推行的一种纳税服务新模式。哈尔滨市国税局遵循“始于纳税人需求、基于纳税人满意、终于纳税人遵从”的服务理念，不断创新服务手段，在全职能“一窗通办”办税服务模式下进行了深层次的探索和实践：通过计算机技术攻关，实现了一机多卡，即金税工程各个子系统的单机兼容运行；通过整合窗口业务功能，实现了真正意义上的一窗多能；通过强化培训和健全管理机制，实现了干部队伍素质的全面提升。自2010年起开始探索推行“一窗通办”服务模式，启动试点工作，至2011年9月在全市国税系统21个基层单位全面推行，历时两年的时间。有效地解决了办税服务厅在时间上、工作量上和窗口之间的不平衡，实现了“走进一个门，任选一个窗，只需一台机，完成一切事”的服务目标。受到了省局、总局主管部门及兄弟（市）国税系统征收单位的关注。为了进一步完善“一窗通办”服务模式，我们组成了调研组就哈尔滨国税局“一窗通办”服务模式探索实践和整体推行情况进行了调研。

自20世纪50年代美国率先提出纳税服务概念后，纳税服务理念就成为国际税收发展的潮流和时代主题，被广泛应用于现代税收征管工作之中。随着我国改革开放的深入，政府职能的转变，“努力建设服务型政府”成了全社会的共识。基于这样的背景，国家税务总局于2003年4月正式下发文件，明确要求各级税务机关把纳税服务工作列入重要议事日程，并在征收管理司专门设立了纳税服务处，继而改设纳税服务司，各级税务机关也成立了相应的纳税服务部门，从组织架构层面实现了对纳税服务工作的归口管理。同时，国家税务总局又于2005年制定颁发了《纳税服务工作规范（试行）》，于2009年出台了《办税服务厅管理办法〈试行〉》。就是在《办税服务厅管理办法〈试行〉》中首次提出了“一窗通办”服务模式，对纳税服务窗口设置提出了明确的要求。要求税务机关积极创造条件，通过综合服务窗口统一办理各类涉税事项，实行“一窗通办”。条件暂不具备的，可设分类窗口，设置综合服务、发票管理两类窗口或者综合服务、发票管理、申报纳税三类窗口。这是国家税务总局推进纳税服务信息化、个性化、高效化的重要举措。

1．分类窗口的设置运行情况。自总局提出要求后，很长一段时间，哈尔滨市国家税务局与全国绝大多数征收单位办税服务厅采用的均是分别设置综合服务、纳税申报、发票管理三类窗口。分类窗口的设置对于规范办税秩序、分流人员起到了一定的积极作用。至今，全国相当一部分基层征收单位依然沿用这种窗口设置。以哈尔滨市国家税务局2010年为例：各征收单位办税服务厅的窗口设置分为三类：即综合服务、发票管理和纳税申报窗口。综合服务窗口主要负责办理税务登记的相关事项；发票管理窗口负责办理发票发售、代开等业务；纳税申报窗口负责办理各项申报业务。有关各项涉税审批、金税卡发行等业务均分散在各职能部门，未能实现办税服务厅统一受理。全市国税系统各征收单位共设有服务窗口310个，其中综合服务窗口60个，约占总数的20%；发票管理窗口95个，约占总数的30%；纳税申报窗口155个，约占总数的50%；投入计算机、打印机等主要办税服务设备近350台（套）；配备办税服务人员450余人。（见图1）

图1　分类窗口设置情况图

2．分类窗口设置运行存在的弊端。

（1）办税服务质效低，纳税人办税负担重。由于分窗各办，窗口职能分散，同一纳税人办理不同涉税事项需要在不同窗口办理。纳税人办理一项涉税业务也常常要经过多个窗口才能完成。例如，纳税人办理报税认证和领购专用发票业务，必须分别在两个窗口办理才能完成，纳税人需要在两个窗口分别排队等候，经实地测算，排队加上办结业务时间每户（次）一小时左右；又如临时纳税人或小规模纳税人前来代开发票，首先要到申报征收窗口进行申报缴纳或预缴税款，然后再到发票代开窗口进行代开，同样存在重复排队、重复等候的现象，增加了纳税人的负担，纳税人对此意见颇多。

（2）办税服务资源未充分利用，税务机关办税成本高。由于窗口功能单一、窗口数量多、设备投入大、窗口工作人员数量多，加之申报窗口征期与非征期工作量的潮汐现象明显，使服务资源在非征期大量闲置，导致办税服务资源的浪费，造成税务机关征税成本居高不下。通过对2010年1～6月份基层单位办税服务厅各类窗口每日的业务量进行统计，结果显示：综合服务和发票管理窗口的业务量在每月征期占全月的60%，非征期占全月的40%；纳税申报窗口在每月征期的业务量占全月的90%，非征期占全月的10%。以上统计数据显示各办税服务窗口之间存在着工作量在时间上的不均衡，导致办税服务资源的浪费。（见图2）

图2　各窗分办业务量统计图

（3）激励机制不健全，影响窗口人员积极性。由于窗口功能单一，窗口人员整日忙于重复性工作，有的窗口业务量多的时候，窗口工作人员日接待纳税人上百户（次），连续工作超过7个小时，使窗口工作人员苦不堪言。例如某县局车购税受理窗口，购车旺季时，仅新车上税一项业务月受理数量就达到600台（次），“五一”“十一”等长假后上班的前几天，日受理业务量都达到100台（次）以上，受理窗口只有一个，工作量十分繁重，其他窗口人员有心帮忙，但专人专岗、专用设备办税模式下，其他工作人员无从下手，造成排队等候现象十分严重，纳税人对此颇有怨言。同时，由于各个窗口工作量存在较大差距，多干多出错，少干少出错，不干不出错，加之激励措施不足，干多干少一个样，导致工作效率和质量不高。由于存在重复排队等候现象，纳税人对窗口工作人员理解少，抱怨多，在一定程度上也消减了窗口人员的工作热情和办税服务质量。

上述问题的产生多半是由办税设备的配置所致。在各窗分办模式下，报税、认证金税卡、代开发票金税卡和专用发票发售金税卡分别安装在不同计算机上，如要完成报税认证、领购专用发票和代开专用发票必须分别在三台计算机进行操作才能完成，而三台计算机分别属于不同的窗口。由此造成纳税人反复排队及长时间等候，纳税人办税负担重、办税成本高、满意度低下。

由于推行“一窗通办”服务模式存在着软件开发的技术瓶颈、办税业务流程的优化整合及建设“全能型”办税服务队伍和与之适应的监督考核运行机制三大难题，各兄弟省（市）许多征收单位虽然都在积极的探索推行“一窗通办”，但大都在有限的范围内进行，且存在很多不足。据调查掌握的情况看，各地推行“一窗通办”主要采取以下几种形式：

1．通过加解密服务器的“一窗通办”。国家税务总局曾在辽宁等地试点这种形式，即通过省局后台服务器解密，实现金税工程各个子系统的兼容，完成一窗通办多项涉税事宜。该形式由于受到保密方面的限制及使用成本高，最终未能推广。

2．通过一窗多机的“一窗通办”。这是目前大多数征收单位实现“一窗通办”所采用的一种方式，即在一个窗口安置多台计算机主机，配置多台或共享一台显示器，同时加装转换器，各类金税卡分别在不同的主机上进行操作，通过物理切换的方法完成多项业务的办理。该方式虽然在一定程度上实现了“一窗多能”，但存在着投入设备多、资源耗费大、使用成本高、操作时间长等缺点。

3．通过外置延伸卡槽的“一窗通办”。即通过在主机外接延伸卡槽，将多类金税卡同时安置于一台主机上，在一台主机上完成多项业务操作。该方式虽然实现了“一机多卡”，但由于卡槽外置，存在安全隐患，仍然不是一种理想的方式。

4．通过梳理改造的“一窗通办”。为了落实总局的要求，还有一些基层征收单位，只在原有的基础上对一些职能单一的窗进行了简单的梳理和改造，在办税流程和办税时限上进行了优化和明确。由于受到计算机软硬件的制约，综合业务和发票领购依然分窗口办理。

实现“一窗通办”，计算机技术瓶颈的突破是关键。包括硬件系统、软件系统及CTAIS系统。

硬件系统要求实现：报税认证金税卡、发票发售金税卡、发票代开金税卡、车购税二维码电子扫描枪、发票扫描仪、打印机连接安装于一台计算机上。

软件系统要求实现：一机多卡，多种金税卡安装于一台计算机上，互相不产生调用冲突。

CTAIS系统需调整打印机设置及代开发票系统设置，调整车购税系统套打格式。使通用缴款书、汇总缴款书、地税通用缴款书、完税证、税务登记证正副本、行政性收费单据、代开发票、车购税完税证明、申报表等全部通过一台打印机打印。

此外，还要调整发票认证系统、公路内河运输系统设置，安装相应扫描识别控件，能通过一台扫描仪进行扫描认证。

为了突破这项技术难关，我们选择哈尔滨市尚志市局作为试点单位，成立了技术研发公关小组，经过反复研究论证，提出了通过软件控制完成各类金税卡的兼容、实现“一机多卡”的设想。在大量的资料查询和市场多方挑选的基础上，找到了符合运行要求的硬件设备，最终将各类金税卡安装于一台计算机上，实现了“一机多卡”。硬件系统配置见表1。

表1　“一窗通办”硬件系统配置表

为保证同一时间只有一块金税卡在运行，互相不产生调用冲突，攻关小组查询了大量的WINDOWS系统资料以及各种编程实现方法，通过大量实验测试，编制出“一窗通办”操作系统软件，实现了用软件控制金税卡运行，解决了金税卡不兼容的技术难题。同时，编制的程序集成了办税服务厅各项业务于一个窗口界面，简约小巧、一目了然、运行快速，使操作更快捷，降低了人员操作失误的机率，实现了窗口的全业务一机运行。软件系统组成见表2。

表2　“一窗通办”软件系统组成表

实现“一窗通办”的另一难点是各种票、表、证的打印。原有的“各窗分办”服务模式，由于窗口业务独立，从软件功能到设备配备，都是只为本窗口业务服务的，软件内各种票、表、证的打印格式各不相同，只为本窗口业务配备的打印机也各不相同，形成了打印机种类繁多，只服务于本窗口业务的现实情况。要想通过一台主机、一台打印机实现“一窗通办”的全类别业务功能，必须要统一各种表、证、单、书的打印格式于一种打印机上。我们以“实用、方便、快捷”为原则，最终确定使用全省各单位配备最多的富士通DPK800型窄行打印机，调整了CTAIS系统打印机设置及代开发票系统设置、车购税系统套打格式，使通用缴款书、汇总缴款书、地税通用缴款书、完税证、税务登记证正副本、行政性收费单据、代开发票、车购税完税证明、申报表等全部通过一台打印机打印；经过连续反复调试显示：打印效果标准、清晰、符合规范要求。

通过技术攻坚，实现了窗口工作人员一人、一机、多卡、一台打印机、一台扫描仪、一个扫描枪，集窗口报税、认证、发票发售及代开、车购税收取、税务登记证打印等全类别窗口业务的一窗办理。攻克了技术难关，实现了“一窗通办”。

要实现“一窗通办”，必须优化整合办税窗口。试点成功后，我们将全市各推行单位原有的申报征收、发票管理、综合服务三类共计310个单一职能窗口整合为152个全职能办税服务窗口。整合后的每个窗口均可办理税务登记、申报征收、发票管理、报税认证、车购税、文书受理、违章处罚等事宜，彻底改变了以往纳税人到税务机关办理涉税事宜多窗口重复跑的状况，实现集全职能服务于一窗。窗口设置见表3。

表3　哈尔滨市国税局“一窗通办”窗口设置对比统计表

注：高开区国税局为2011年7月份新成立机构。

1．选配优质团队。在干部选拔、任用上向办税服务厅倾斜，在办税服务厅配备高比例的非领导职位，实行任期制，通过竞争、选拔、择优配置，使窗口服务团队的整体素质大幅提升。同时，针对办税服务厅工作特点，结合实际工作需要，加强了窗口工作人员综合能力的培训和服务水平的培养。使窗口人员在较短的时间内适应全职能窗口的需要，迅速由“单一型”向“全能型”服务转变，实现窗口全能服务于一身。

2．优化服务流程。按照“一窗受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的工作要求，对内部办税流程进行了梳理、调整，将纳税人开业、变更、注销登记、纳税申报、扣税凭证认证、领购、代开发票等六大类140余项涉税事项统一交由办税服务厅窗口受理或办理，即时或限时办结。各个环节实行内部流转，明确各个岗位节点的办结时限。通过办税业务流程的优化整合，为纳税人提供更加优质的服务。

3．加强内部监控。“一窗多能”“一人多岗”在提高工作效率的同时，窗口人员权限也随之扩大，无形之中增加了执法风险。为此，我们制定了相应的制度，对发票发售、代开、特殊报税、清卡和行政处罚等易发生执法风险的特殊业务和环节，进行了严格的制度制约。强化前后台业务衔接和后续业务监管，防范可能出现的税收执法风险，在提升办税服务质效的同时，确保税收征管质量。

4．强化激励机制。为保障“一窗通办”的顺利运行，我们结合办税服务工作实际，对办税服务厅工作实行综合绩效管理。制定了《办税服务绩效考核办法》，把办税服务厅的工作划分为受理（办理）工作数量、工作完成质量和工作纪律三项内容进行综合考核，实行绩效管理与岗位津贴兑现挂钩。我们创新考核方式，打破以往以“扣分制”为主的考核办法，变“扣分”为“得分”，即按工作数量、质量和工作纪律得分，量化反映窗口人员的工作业绩，把考核由“处罚型”改为“激励型”，使考核无论在形式上还是在操作上更易于被干部接受。有效的激励机制促进了窗口工作人员服务意识、服务技能、服务效率的提高，严格的考核拉开了收入的差距，解决了“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”的问题，调动了窗口人员的工作积极性。

5．完善配套制度。为了保证“一窗通办”办税模式的安全有效运转，我们制定了《办税服务厅突发事件应急预案》，进一步规范了办税服务厅应急管理工作，确保紧急情况下各类涉税事项的有序处理。同时，制定了《办税服务厅服务规范》，涵盖廉政勤政、干部素质、服务仪表、文明用语等几大类服务规范，明确各项标准，对办税服务人员严格加以规范，以切实提高办税服务质量和效率，让纳税人享受温馨、方便、快捷的纳税服务。

2011年7月，哈尔滨市国税局信息中心会同有关各方在试点单位尚志市国税局对“一窗通办”系统硬件及软件运行情况进行了认真的测试。

1．测试对象：“一窗通办”硬件系统和软件系统。

2．测试方法：测试分别采取72小时不间断满负荷运行和三个征期办税服务厅实际应用测试。

3．测试环境及项目：见表4。

表4　“一窗通办”测试环境及项目表

4．测试各项功能及项目：见表5。

表5　“一窗通办”测试各项功能及项目表

5．测试项目工作量比例：见图3。

图3　测试项目工作量比例图

6．各项功能性评分：其中可靠性、安全性分值最高。其次是功能性、兼容性和稳定性。易用性方面，尚存在重复进入CTAIS的问题，见图4。

图4　各项功能性评分图

7．测试结论：各项测试均达到窗口一线操作要求。测试结果显示该系统采取软件控制，非外接扩展卡方式，安全性能好；硬件设备长时间运行稳定，未出现死机蓝屏等现象，温度控制良好（低于一般指标），未出现不兼容等现象；软件系统多卡兼容、互不冲突、程序小巧、运行快速、界面集成，基本达到设计应用要求。软件根据实际需求，已由1.01版本升级到4.0版本，并已在省内国税系统推广使用。

8．实用结论：经过近两年的实际推广应用，硬件及软件都经受住了长时间和大业务量的考验，各项技术测试指标完全达到设计要求。其中，系统的安全性达到100%，软件控制金税卡的相互切换，无任何物理安全隐患；系统的稳定性高，在切换金税卡操作无误的情况下，没有任何死机及蓝屏现象；三块金税卡共存于一台计算机中，没有出现热量高的问题，各项温度监测指标正常，电源供电完全正常；在可靠性方面，选择的机器硬件及自主开发的软件都完全达到设计要求，运行可靠，速度快捷，运行中，除个别计算机接收外来数据感染病毒外，没有硬件及软件故障现象发生，无需进行技术类维护；在兼容性方面，由于税控收款机的加入，有不同USB类别的读卡器驱动间个别存在冲突，会导致系统无法选择正确读卡器的问题，经改写程序，升级软件为4.0版后解决；在易用性方面，经过不断优化软件，已将目前收税大厅所有各项业务集中于一个软件界面，办什么业务选择什么界面，除需重复进入CTAIS再次输入用户名称、密码稍显麻烦外，其他都达到了实用性、易用性的目标，大厅操作人员极易上手使用。尤其是三种金税授权IC卡都集中在前机箱面板上，极大地方便了操作人员的各项操作。

“一窗通办”办税服务模式自试点运行和全面推广的两年多来，成效明显。表现在：

1．办税效率提高了。“一窗通办”服务模式的推行，有效解决了办税服务厅工作量在窗口之间的不均衡，改变了纳税人重复排队、长时间等候的状况，缩短了办税时间。例如：原有的“各窗分办”模式下，一户纳税人要办理扣税凭证认证、纳税申报和领购发票，必须分别在三个窗口完成，人多时需要重复排队2次，最少要花费近一小时时间。如今，每个窗口都是一个小型办税服务厅，每个窗口工作人员都能处理各类涉税业务，纳税人在一个窗口仅用十几分钟就能办完上述所有业务，节省时间70％以上。据统计，纳税人每月正常办理纳税申报、发票认证及领购等常规业务一次，可节约办税时间1小时以上。与此同时，实行“一窗通办”后，均衡了办税服务厅工作人员的工作强度，有效地解决了不同受理期各窗口“忙闲不均”的问题，提高了工作效率。经测算，“一窗通办”窗口工作人员办理发票发售平均用时约为1分钟至1分半钟／户次，办理代开发票平均用时约为4分钟／户次，办理认证平均用时约为1分钟至2分钟／户次，办理开业录入、审核平均用时约为10分钟／户次，办理注销平均用时约3分钟／户次（以上用时均为无特殊情况下正常办理），整体用时较“一窗通办”前缩短了50％以上。工作效能的大幅提升，缩短了办税时间，纳税人等办现象明显减少，融洽了征纳关系。

2．办税成本降低了。在人力资源的使用上，办税服务厅人员可以实现“一人在岗、各事通办”，大大节省了办税服务的人力资源；“一窗、一人、一机通办”的实现，减少了机器设备的投入。据统计，全市国税系统推行“一窗通办”模式后，减少窗口设置150余个，减少计算机、打印机等办税设备投入150余台（套），减少办税服务人员200余人。由此大大的压缩了办税服务成本。

3．干部素质提升了。“一窗通办”要求办税服务厅人员操作技能由“专一型”向“全能型”转变，促使他们必须加强自身学习，提高业务技能。绩效考核的实施改变了办税服务厅人员的工作和学习态度，提高了工作、学习的自觉程度，操作技能由“专一型”向“全能型”转变，学习态度积极，责任意识增强，工作质量明显提高。绩效考核的实施，有效解决了过去存在的办事推诿扯皮现象，形成了大家积极主动争活干、抢活干的局面，基本杜绝了过去忙闲不均的现象。

4．服务环境改善了。为配合开展“一窗通办”服务模式，我们按照总局标准化、规范化办税服务厅建设的相关要求，对基层征收单位的办税服务厅进行了装修改造。撤除了办税服务厅高高在上的柜台，借鉴银行的做法，将办税服务厅窗口建成现在的低平面、开放式的台面，在空间上缩短了与纳税人的距离，真正使征纳双方实现零距离接触、面对面交流。重新规范了办税服务厅各功能区，划分设置了六大功能区。对内外标识进行了统一，办税服务厅使用全国统一的户外标识，并实现了内部标识与外部标识颜色、格调协调配套。从实现开放办税，方便和服务纳税人出发，启用了新的电子显示屏，安装了排队叫号系统；设置了自助电脑、等离子电视机、休息排椅等；设置了自助台，增添了自助箱、电子触摸屏等便民设施，使纳税人有了“家”的感觉。通过创新办税平面、明晰功能区域、配齐服务设施，力求完善服务功能，体现服务温情，努力使办税服务厅以开放的姿态迎接每一位纳税人。

1．征期采访调查情况。推行“一窗通办”服务模式以来，受到了纳税人及新闻媒体的关注，《中国税务报》《黑龙江经济日报》《哈尔滨日报》均对我局“一窗通办”推行情况进行采访报道。《中国税务报》记者在征期深入试点单位办税服务厅采访，在《中国税务报》显著位置对我局“一窗通办”服务模式的开展情况进行报道，并给予充分肯定；《黑龙江经济日报》记者分别深入哈尔滨市国税系统各基层征收单位进行采访，以“创新办税思维、提高办税效率”为题就哈尔滨市国税系统及香坊区局、道外区局、尚志市局等先行试点单位“一窗通办”服务模式的开展情况和纳税人的反映进行了多次报道。纳税人普遍反映：“以前怕到国税局办事，各种手续繁琐，多个窗口来回跑，耗用时间长；现在到国税局办事，服务态度好，办事效率高，办事时间短，心里很痛快。”

2．问卷抽样调查反馈情况。为了掌握“一窗通办”服务模式运行效能的第一手资料，哈尔滨市国家税务局于2011年8月委托黑龙江省弘远泰斯税务师事务所有限公司针对试点单位开展“一窗通办”服务模式的运行效果，进行了纳税人满意度调查。抽取了试点单位香坊区局15个科（所）管辖的1000户纳税人进行调查，其中：增值税一般纳税人580户，小规模纳税人420户。发放调查问卷860份，电话调查140户，分别就纳税人对“一窗通办”服务模式的认知、窗口人员的操作熟练程度、服务态度、新模式下排队次数、耗用办税时间等问题进行了调查，见表6。

表6　纳税人满意度调查结果统计表

注：调查对象（人）：企业财务人员940(94%)；非财务人员：40(4%)；其他：20(2%)共：1000户。

调查结果表明：“一窗通办”服务模式受到纳税人的普遍欢迎；与以往的办税模式相比，减少了纳税人办税时的排队次数，节省了办税时间，减轻了办税负担；大部分纳税人对窗口人员的工作效率和服务态度表示满意；纳税人对国税局办税服务工作的整体满意率达到94%。该服务模式在方便纳税人的同时，也为税务机关自身减少很多麻烦，使税务机关办税服务效率大幅提升。

课题指导：李子民

课题组长：吕国臣

成　　员：朱文成　李洪军　王爱卿　齐富伟　张忠学　李东风　阎福贵　陈　威　高　翼　马艳丽