公共管理方式市场化成效的评价

一、对公共管理方式市场化成效的不同评价

近年来，公共管理方式市场化改革和创新层出不穷，市场化机制和手段已经在公共管理和公共服务的许多领域得到广泛的运用，并在很大程度上影响到了社会公众的利益。因此，市场化机制和手段的有效性问题引起了学者的研究兴趣，形成了不同的评价趋向。

一些学者通过大量的理论研究和实证研究，认为市场化方式产生了积极的成效。美国学者萨瓦斯对以合同外包方式实现市政服务市场化的情况进行了实证性的研究，涉及美国、英国、加拿大、日本等国家。萨瓦斯的研究表明，在服务水平和服务质量保持不变的前提下，如果将管理与监督合同实施的成本计算在内，合同外包方式平均可以节省25%的费用。例如，英国伦敦旺兹沃斯区在其市政服务中引入竞争机制，大约1/3的承包合同被内部机构获得，其余2/3被私人承包商获得，总共节省费用27%。美国审计总署对服务总局下属的公共建筑服务中心的建筑物管理与维护服务进行了对比分析，发现合同外包平均节省费用25 %。澳大利亚悉尼大学的研究小组对西澳大利亚州的研究发现，与承包前相比，合同外包平均节省费用20%。也就是说，在许多国家做研究所得出的结果非常相似，即合同外包节省的费用在20%—33%之间。［13］

我国学者实证研究了我国公用事业民营化改革的绩效，认为在不同的公用事业领域，民营化的经济效率不尽相同。在电力、热力行业，非公有企业的运营效率一般是先升后降；在燃气行业，非公有企业的效率表现为波动中上升；在自来水行业，非公有企业的效率是持续下降。［14］

从实际情况看，公共管理方式市场化改革和创新的积极成效是非常显著的，集中表现在三个方面：（1）有利于利用民间资本弥补政府资源的不足，发展市政基础设施和公共服务设施，满足社会公众对公共服务的需求；（2）有利于打破政府垄断及国有企业政企不分的弊端，降低公共服务的成本，改进公共服务的质量；（3）有利于分担一些本来由政府承担的风险，促进社会的长期稳定发展。

但是，公共管理方式市场化变革在实践中也反映出了一些缺陷：第一，市场准入中的法律缺失。在市场化推进过程中，相关的法律规定没有同步形成，使得实践中的一些创新缺少法律方面的支持，也无法对实践中出现的矛盾和纠纷进行法律调节。第二，政府职能不清造成地位不平等。政府既是裁判员又是运动员，政府既是规则的制定者又是合同的履行者，政府所处的优势地位决定了政府不可能与经营企业处于平等地位，即使出现政府违反合同的情况，企业也难以获得充分救济。第三，公共服务“外包”面临合法性追问。公共服务“外包”涉及政府管理权力委托或授权的合法依据以及中标方在管理过程中的合法方式。在公共管理中任何一项新制度或新的做法，都需要有立法上的明确依据，即现行法律应当对公共服务“外包”发生的情形、有权决定的机关、决定的程序、相关合同的内容与执行、争议解决和救济方式均有明确规定。如果相关法律缺失，则公共服务“外包”的合法性存疑。［15］第四，市场不完善带来不确定性增加。虽然通过竞争方式可以获得竞争性收益，无须使用随意性较大的政府干预或规制方式。但是，在不完善的市场结构中使用竞争方式又会增加不确定性，导致风险的积累。第五，企业内部控制导致社会公众利益受损。如果企业的经营过程缺少有效的监督，那么，企业就有动机因争取自身利益的事项，而不惜损害社会公众的利益。第六，公正权力可能受到消极影响。在市场条件下，公共服务中单一的供求关系可能被打破，生产者以盈利为目的，按照市场竞争法则去选择有利于其获利的服务项目，对于那些不能很好获利但又不能不提供的服务，可能会消极供给。同时，对消费者而言，虽然从表面上看增加了选择服务的机会和余地，但是，对于生活困难者来说，实际上是没有选择的可能性的。而当一部分社会成员缺乏实际的选择权时，很难说社会公正得到了真正的体现。［16］

二、政府放松规制的成效

许多研究者认为，政府放松规制改革取得成效的关键在于形成竞争的格局。“哪里有竞争，那里就会取得较好的结果，竞争者之间通过增强成本意识，提供优质服务”。［17］

20世纪70年代中期起，美国政府开始了以放松经济性规制为主的改革进程，其后放松规制呈加速趋势，而进入20世纪80年代，放松规制则更趋向彻底化。美国时任里根总统于1981年2月发布了第12291号行政命令，对工商企业活动规制规章的改革订立了5条政策原则，随后，行政管理和预算局根据这5条原则又制定出改革实践必须遵循的指导方针，其要点可概括为：（1）制定规制工商企业活动规章的最高原则，应当是最大限度地增进全社会的净受益程度；（2）在可能的条件下，对于规制的成本和效益必须进行定量分析，以确定其成本利益比和成本效益，其中在制定保护健康、安全和环境的规章时，必须以正式的“风险分析程序”的科学鉴定为依据；（3）规制的对象应当是实际效果，而不是产生效果的中间过程；（4）一般情况下，政府不应对企业的开设和经营方式、产量和物价等经济现象施加规制。

为推行工商企业规制改革条例，里根政府组织了放松规制工作小组，并把审批规章条例的权力集中到行政管理和预算局，对规制条例的制订和修订进行统一领导。行政管理和预算局在放松规制方面的任务主要有：（1）对48个联邦部级机构报送的新订规章条例进行审查和协调，合格者由该局统一颁布；（2）对以前历年颁布的规章条例进行复查，对其中不合理者、已经过时者和重复繁琐者或加以修订或予以取消；（3）对不再适宜的有关工商企业活动规制的法律条文，向国会提出修改或取消的建议，推动立法上的改革。

与此同时，美国政府在社会性规制方面扩大监管范围，加强监管力量，设立和强化健康、安全和环境保护方面的监管机构，如美国环境保护局、国家高速公路交通安全管理局、消费者安全委员会、职业安全与健康管理局等。

与此同时，政府以放松经济性规制为主的改革如果缺少相应的配套政策和规则，有可能会导致恶性竞争、制定垄断价格等问题，对消费者造成不利的后果。［18］

〔案例9〕美国电信业放松规制的经验

美国电信业的放松规制开始于20世纪60年代。美国电信业的放松规制是以持续的技术革新为背景的，但是经历了一个曲折的发展历程，直到20世纪80年代才有突破性进展，而一直到20世纪90年代才完全放开了电信业的竞争。

20世纪50年代以前，美国电信业是一个完全规制的垄断行业，美国电话电报公司（AT&T）垄断了全部长途电话服务市场和80%的短途电话服务市场。该行业的垄断结构起源于该公司对电报电话专利的垄断。20世纪20年代初的政府规制帮助建立和维持了该行业的市场结构。规制政策禁止其他企业进入该行业，但不规制价格的制定，因而规制很少影响到企业的垄断利润。

美国电信业的规制改革与其他行业的规制改革不同，它是渐进演变的结果，而不是理性设计、有计划推行的结果。随着新技术的突破，新的企业凭借新的技术谋求分享潜在的电信市场利润。新的企业与美国电报电话公司发生争端，法院作出判决，行政部门对法院的若干判例作出反应，电信规制改革就是在这个过程中渐进演变而成。

最初的官司涉及AT&T公司电话器材市场的垄断问题。AT&T规定任何电话用户不得安装其所属西部电器公司（Western Electrics）以外其他企业生产的设备。用户安装了其他小公司生产的帮助排除杂音的助讲器（Hush-A-Phone），因而与AT&T发生了诉讼。法院判决电话公司无权干涉用户使用电话的方式，这一判例在以后的类似案件中经常被引用，成为打破电话器材市场垄断的先河。

第二次世界大战后，微波技术的开发和微波通讯的发展引发了对大量通讯线路的需求，也引发了分享潜在电信市场利润的需求。新的经济主体为了分享新技术带来的潜在利润，必然要求政府修正电信法。1963年微波通讯公司（MCI）申请在圣路易和芝加哥设立一条为公众服务的微波线路。但由于AT&T的反对，联邦通信委员会于1969年才批准了这一申请。 由于这项认可也允许其他企业加入，竞争机制最终引进长途通信领域。

随着电子计算机的发展，电信服务（以电话为主体）与信息处理服务（加工处理信息）之间的界限已不明显。AT&T的电报电话专利的技术优势地位相对降低。继续垄断电信市场已十分明显地阻碍了电信科学技术向生产力的转化，阻碍了电信业科学技术的产业化、商品化进程。

1982年，美国联邦最高法院决定将AT&T公司中的贝尔系统事业公司与西部电气公司实行分离。分离以前，提供通信设备的西部电气公司与提供电信服务的贝尔系统事业公司，在电信市场互为犄角，垄断电信市场，电信市场的利润被AM垄断。分离后，贝尔系统事业公司拥有的地区电话公司的网络仍处于地区垄断地位，西部电器公司及提供高级信息服务的部门（新的AT&T公司）同其他电信公司一样，平等参与长途电话市场的竞争。即地区内电话市场仍实行地区垄断，而长途电话市场则成为真正的竞争场域。

到1984年，微波通讯公司已成为美国电信业第二大电信公司。该公司利用微波技术大大降低了成本，与AM公司在长途电话市场上展开了竞争，主要争夺商业用户。 由于电信技术的成本壁垒比较高，其他的企业想进入这个行业很难。但是，20世纪90年代后手机的出现使形势发生了变化。手机服务的利润较高，在整个通信服务中占有相当大的份额，因此成为一个新的竞争领域。AT&T公司在反垄断的压力之下，被分成了7个贝尔子公司，只能提供短途电话业务。而新的AT&T不能经营本地电话业务。竞争的加剧促使AT&T在1994—1995年间卖掉了自己的设备公司，专门从事电话业务。

20世纪90年代后，网络时代来临，信息技术的迅猛发展又对电信业的规制政策提出新的改革要求。

20世纪80年代的电信业改革是将电信业务按水平分解，分阶段地局部引入竞争。其基本标志是不同的电信企业只能从事有限的信息形态的服务，从而使数据、文本、声音、图像（静态图像、动态图像）四种信息基本形态的服务领域处于“分割”的局面。如电话公司只能提供数据、文本、语音通信服务，但不得介入电视；电话公司又分为长途电话公司和地方电话公司（长途电话市场可以竞争，地方电话市场处于垄断地位）；从事视频信息通信的电视又分为有线和广播电视两大领域，外加卫星通信和移动电话领域，两者不能相互交叉从业。

但是，这种信息基本形态服务领域的“分割”，只是既定的利益格局下人为的“分割”，信息形态并不承认这种分割。 网络时代的信息高速公路，只有有线通信、卫星通信和地面无线通信三个通道，且每条通道都是双向的、交互的。这在客观上要求打破企业原有的信息形态服务领域分割局面，真正地实现四种基本形态的信息，在“网网相连”的信息通道中自由而高速地流动。

1996年2月8日，美国总统克林顿签署了新的电信法案，彻底打破了美国电信业中国际长途电话、地方电话、有线电视等服务领域“分而治之”的旧格局。美国电信企业在原则上可以从事任何一种信息形态的服务，这引发了美国信息产业新一轮重组和跨行业兼并的浪潮。

由于新的电信法彻底改变了原通信法的立法基础，由管理垄断产业转变为管理竞争产业，这样，原来的许多规定（包括联邦与州的行政规定）都会与新的电信法发生冲突。为了确保新电信法的精神能够尽快得到实施，新电信法对规制本身进行了规定，以确保规制本身能够平稳过渡。

新电信法赋予了联邦通信委员会在执行电信法有关条款方面的灵活性。在1996年以前，联邦通信委员会无权终止执行通信法及其修正案所规定的任何条款。在20世纪70年代，联邦通信委员会已经感到由于规制造成的工作量大大超出其资源所能承受的程度，他们曾经试图中止对非主导性电信公司的资费规制，但是，法院认为，联邦通信委员会无权停止执行通信要求的资费管理条款。而1996年的电信法赋予了联邦通信委员会这样的权力。 当市场环境的确不再需要严格规制时，联邦通信委员会有权决定中止某类条款的执行。联邦通信委员会在作出这样的决定时，唯一需要考虑的是，中止执行有关法律条款不应该有损于消费者和公共利益。

除了一般性的中止有关条款外，联邦通信委员会还有权应某个或某类电信公司的要求，中止执行针对这个电信公司或这类电信公司的规制条款。对电信公司关于中止执行规制条款的要求，联邦通信委员会必须在一年内给予答复，否则中止自动生效。

上述内容主要体现在电信法第401节中，“在被认为是对保护消费者、保护公共利益、维护公正与合理没有必要时，联邦通信委员会有权中止任何一项规定”。“任何电信公司或任何一类电信公司都可以向联邦通信委员会提出申请，要求停止执行某些现行法规。在一年的时间里，联邦通信委员会不作出否定的答复，这样的申请即被认为有效。”电信法要求，联邦通信委员会每两年要对规制规定进行一次全面的复议，根据竞争发展的状况，决定规制是否对维护公共利益是必须的。但是，在如何进行复议问题上，电信法没有给出具体的要求。 因此，这方面的工作，更多地将依赖于电信公司与电信消费者的参与。

电信法对电信规制权进行了重新定义，其中最主要的是联邦与州的规制权限问题。1934年通信法所确定的规制体制是一种平行体制。联邦规制机构负责管理联邦通信事务，各州规制机构负责管理州内的通信事务。 由于电信事务的复杂性，哪些事务属于联邦事务，而哪些事务属于州内事务，常常发生分歧。在过去20多年里，联邦法院经常卷入处理司法权限的纠纷。联邦通信委员会一直努力引入竞争，放松对电信公司的规制，从而减少了各州规制机构的权力和规制范围；而各州规制机构对联邦通信委员会的相关规定持强烈的反对态度，否定联邦通信委员会在相关事务上的规制权限，官司经常不得不由联邦最高法院来裁决。 电信法对这一问题给予了进一步的说明，扩大了各州规制机构在传统规制权限范围内的权力。 国会认为，联邦层次上的规制放开，必然会增大各州规制机构的相关权力。但是，电信法要求在电信规制事务上加强联邦规制机构与各州规制机构之间的合作。各州在实施联邦电信规制政策时拥有广泛的自主权，但必须接受联邦通信委员会的指导与监督。首先，联邦通信委员会为各州规制机构确定规制指导原则；然后，各州规制机构根据这些原则处理有关本地竞争规制的具体问题。这些问题主要包括，接入互联的安排，贝尔运营公司进入垄断地区的长途市场，普遍服务等。

1996年的电信法中止了“1982年反托拉斯协议”。1982年，AT&T与美国司法部达成的反托拉斯协议，将贝尔运营公司的监督管理权赋予了联邦第八巡回法院法官格林，并对贝尔运营公司增加了许多业务限制。新的电信法取消了对贝尔运营公司的限制，明确提出了贝尔运营公司进入垄断地区内长途市场的条件，中止了法官格林对贝尔运营公司的监管权。与此同时，电信法还中止了1984年达成的GTE反托拉斯协议和1994年达成的McCaw反托拉斯协议，将所有这些协议的限制全部废除，改由遵照新电信法的有关条款。

除了上述的规制规定，联邦通信委员会还修改甚至取消了一些规定。这些规定主要集中在无线电的管理方面。 另外，对外国人掌管无线电许可证的限制有所放松。

美国1996年电信法案既是对传统电信业规制政策的一种彻底性解除，又是对进入未来信息高速公路市场的电信企业的行为预先进行规范，对即将到来的信息高速公路大市场这块蛋糕的分配，事先做一制度上的安排。

案例资料来源：宋世明.美国行政改革研究.北京：国家行政学院出版社，1999；欧阳武.美国的电信管制及其发展.北京：中国友谊出版公司，2000。

案例思考题：

（1）政府对自然垄断行业放松规制的根本动力是什么？

（2） 自然垄断行业放松规制的基本路经是什么？

三、公共管理方式市场化变革的完善

从公共管理方式市场化变革的实践来看，既反映出许多积极的成效，在一定程度上已经达到了改革的目标。但也要看到，这一变革还存在着缺陷和不足，产生了一些消极影响。因此，应该对公共管理方式市场化变革的状况进行理论总结，进一步规范和完善这一改革。

国际上，许多学者对这一问题进行了理论性和实证性的研究，取得了十分重要的研究成果。美国学者萨瓦斯对提供公共服务的不同制度安排进行了归类，共归为4种类型并细分为10种具体形式（参见表6.1 ）。［19］对具体形式作了详细探讨之后，萨瓦斯提出了各种形式复合安排的思想，认为在实际服务过程中，可以有效地运用多样化安排，如混合式安排和局部性安排等复合安排模式。［20］萨瓦斯复合安排模式的实质就是要把不同的方式结合起来，发挥各自的优势、减弱内在的不足，使公共管理方式市场化变革取得更好的成效。

表6.1公共服务提供的制度安排

不少学者认为，要控制和减弱公共管理方式市场化变革过程中的消极影响，关键是要明确政府的作用和责任。从广义层面来看，政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。［21］

在公共管理方式市场化变革中，政府的作用集中在以下三个方面：第一，推进制度建设。公共管理方式的市场化变革涉及制度性调整和重组，只有制定合理的制度，才能保证市场化变革在合理的框架内有序地进行。而制度建设的主要职责职能由政府来承担，特别是具有很强激励效应的产权制度的安排必须由政府来界定。第二，实行规范制约。私人企业在取得公共服务经营权后，可以形成某种程度的垄断优势，并凭借垄断优势为自己争取垄断收益，从而对社会公众的利益造成损害。因此，政府要运用公共权威性，对私人供给者进行必要的规范制约，以有效保护社会公众的权益。第三，提供必要支持。政府既要对私人供给者提供明确的支持，包括财政补贴等不同方面的优惠政策，又要对消费者提供某种形式的支持，例如，向消费者提供信息等，以使在私人供给者与消费者之间形成利益的平衡。

重要概念

可竞争市场（contestable market）

政府采购（government procurement）

公共服务外包（outsourcing of public service）

民营化（privatization）

公私伙伴关系（public-private-partncrships）

内部市场（internal market）

提示问题

1.什么是公共管理方式的市场化？

2.公共服务的付费制有哪些优点？

3.公共管理方式市场化变革的实质是什么？

4.公共管理方式市场化变革是否会损害公共管理的目标？

5.公共管理机构内部竞争会不会对公众的权利带来消极影响？

6.公共服务“外包”改革可能会带来哪些风险？

7.如何完善和规范公共管理方式市场化的变革？

8.在公共管理方式市场化变革中政府应该发挥什么作用？

章节文献

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