农村公共产品的市场化供给问题研究

姜宏洁

公共产品，也被称为公共物品，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。公共产品通常分为纯公共产品和准公共产品。在世界各国的实践中纯公共产品一般都由政府来提供。而教育、体育、文化、市政建设、医院、自来水、供电、应用科学研究、广播、电视、港口、码头、铁路、公路、农林技术推广、城市公共交通、邮政等准公共产品则可以采用市场化的供给方式。本文所研究的市场化供给的范围主要是指农村的准公共产品。

改革开放以前农业和工业是“二元”经济，农村和城市的发展是“二元”格局，历史遗留问题就是农村的公共产品供给基础薄弱。改革开放以后，农业得到了突飞猛进的发展。尤其是农村税费改革不仅减轻了农民的负担而且规范了基层政府的行政行为，但是农村公共产品供给的制度框架并没有搭建起来，城乡公共产品供给均等化也难以落实。在县乡财政不足以完全支撑农村公共产品供给的情况下，能否探索一条由市场主体来提供一部分农村公共产品的道路呢?国内外的实践经验将为我们的探索提供有益参考。

一、公共产品市场化供给的实践经验

(一)以美国为例，它的公共产品市场化供给分为两个阶段

1.从美国建国到20世纪30年代。美国建国之初，经济基础十分薄弱，财政收入很少，处于入不敷出的局面，政府财力难以直接提供大量的公共产品。由于当时的美国政府对经济干涉少，在市场准入方面没有障碍，于是在准公共产品供给方面，私人部门起到了主导作用，他们把资本投向公共事业的回报稳定并且可以持续。于是大量的私人资本涌向公共道路、桥梁码头、自来水供应、煤气供应、市政工程、公路运输、铁路运输、电力供应、电报电话等领域。

2.20世纪80年代以后的公共产品供给市场化改革。如果说20世纪30年代以前美国的公共产品市场化供给是由于财政收入绝对量太少的话，那么20世纪80年代以后的市场化改革，则是由于美国过于庞大的公共产品支出使财政不堪重负。20世纪70年代美国出现以“滞胀”为特征的经济衰退，财政收入减少与公共产品供给支出之间的缺口巨大，这种局面迫使美国政府从80年代开始实施以公共产品供给市场化为核心内容的行政改革。这一次公共产品供给的市场化改革不是单纯地退回20世纪30以前，而是螺旋式的上升，是公共产品供给在美国市场经济大发展的前提下的一次创新和发展。90年代以后，美国政府坚持市场化改革方向，继续缩减福利项目，鼓励私人部门进入公共产品供给领域。此后市场在公共产品供给方面的作用正在日益彰显。

(二)1978年之后的中国公共产品的市场化供给改革实践

我国的公共产品市场化改革虽然起步较晚，但是发展迅速。20世纪90年代以来，以城市供水、供热、污水处理、公共交通为代表的市场化改革如火如荼地在各地展开，并取得了良好的社会效果。1992年中国第一家由外商投资并经营的供水厂在广东省中山市签约，两年以后上海市也签约将将南浦大桥和杨浦大桥的专营权转让给一家香港公司。2000年以后全国各地大规模地推进城市公共产品市场化改革，这些进展得益于中央政府的政策推动和各地政府的积极响应。公共产品供给领域引进私人资本不仅可以减轻政府的财政压力、还能提高资源配置效率同时大幅提高企业生产效率，满足消费者的需求。

二、市场力量参与农村公共产品供给的可行性分析

(一)农村公共产品供需差距巨大

1.农村基础设施投入少，供需缺口大。长期以来农村的基础设施大都由农民出资解决，他们本来收入就低微因此农村的道路、桥梁和小型水利等基础设施建设进展缓慢。

2.农村的教育资源供需矛盾大。农村一线教师严重短缺，一些农村地区教师大量流失，近年来，农村小学的生师比为28.18∶1;同期城市小学的生师比分别为19.15∶1，农村的学前教育更是问题突出。

3.农村医疗资源短缺严重。农村现有的医疗卫生资源极其短缺，占我国人口70%左右的农村人口只拥有大约20%的医疗卫生资源，全国每千人拥有卫生技术人员3.6人，而农村只有1.02人;农村每千人平均拥有不到1张病床，而城市约3.5张。

4.农村社会保障体系有待发展。农村社会保障制度在我国还没有全面铺开，与城镇的社会保障制度互相衔接尚需时日。在农村社会救助、医疗保险、养老保险、生育保险、工伤保险等方面的保障总系尚不健全，农民最后的保障就落到土地上面。

5.农村公共就业服务急需发展。每年外出务工的“农民工群体”规模相当巨大，总数大约达到2亿人的规模。他们不仅工资待遇偏低，劳动保障条件差，子女异地上学困难，大部分人长期处于无序的流动状态，缺少专门的机构为其提供就业培训服务。

(二)农村公共产品供给效率低下

在农村公共产品供给总量有限的情况下，同时还存在供给效率低下的问题。其主要原因在于我国现有的公共产品供给决策是一种“自上而下”的机制。因此，分配对象和产品种类、数量主要取决于政府的选择和“官员”的偏好，而不是通过公共选择来确定。所以在实践中，容易倾向于供给一些短平快的对政绩贡献大的“硬性”公共产品，但是对农民迫切需求的攸关长远利益的诸如教育、社会保障、公共卫生、科技推广、信息提供等“软性”公共产品，却出现了关注“真空”，导致农村公共品供给结构失衡、效率低下。

(三)民间资本有条件成为农村公共产品市场化供给的主导力量

改革开放以来民间资本不断地为中国经济发展注入活力增添动力，统计资料显示民间资本对中国的GDP的贡献率已经超过60%。有专家估计，民间蕴藏的资本总量有30万亿左右。这些都是作为市场力量积极参与农村公共产品供给的前提条件。

浙江省的实践也说明民间资本介入公共产品供给特别是农村公共产品供给领域是一条可行之路。浙江省内民间资本参与公共产品供给的领域主要包括教育培训、医疗卫生、体育文化、环境保护、基础设施建设等。这些领域的民间资本介入，不仅缓解了政府的财政压力，还使得消费者在消费这些产品时的费用降低质量得到提高。与此同时还扩大了浙商企业的原有经营范围，增加了企业收益。

三、市场力量参与农村公共供给的对策建议

市场力量进入农村公共产品供给领域是一项系统工程，因此政府有责任做好政治、经济、法律、社会等各方面的配套改革和协调工作。

(一)打造良好的法制环境，放松政府规制

随着我国市场经济体制改革向纵深发展，市场力量参与公共产品供给法律法规并没有及时地跟进。相关的法律法规体系不够健全，许多规制与公共产品市场化供给改革实践严重脱节，许多公共产品领域民间资本是否能够进入还没有法律的明文规定，因此在政府管理的执行层面无章可循、无法可依。

(二)打破行政垄断、降低准入门槛

改革实践和农村的现实需求都要求在公共产品供给领域打破垄断，实行公开、公平、有序的竞争。在拥有法律保障的前提下，政府的经济和行政手段对于引导民间资本健康发展同样至关重要。进一步降低准入门槛，进一步开放非公有制经济投资领域，使农村公共产品供给得到更多的民间资本支持。

(三)政府最主要的责任是加强监管

政府不仅要对企业的行为进行事后监管，还要对政府相关部门的操作行为进行监督，维护社会公众的利益。在引导民间资本参与公共产品供给的过程中，政府的职责不仅是为社会公众选择生产企业，更要加强对企业的公共产品生产经营情况进行监督。政府的监管要为企业自身利益最大化和公共产品消费者利益最大化寻求一个均衡点。

在中国大部分县乡财政并不宽裕的情况下，积极引进市场力量形成一支新的农村公共产品供给的生力军。这是城乡公共服务均等化的具体实现路径，也是农村居民实现美好中国梦的现实选择。

(中共吉林省委党校)