大调解机制的成效评价

大调解机制作为我国社会矛盾纠纷处理和化解的创新机制，应对了当下我国社会的复杂情况，为缓解社会压力和化解社会问题提供了一种新的方式。在以上讨论的模式之外，在全国各地还形成了各具特色的模式，如山东“陵县模式”、[1]深圳“西乡模式”[2]等。维护社会稳定是党的首要政治任务，也是我国经济发展的保障。自古至今，在我国历史上，不断出现过为调整社会关系、化解基层矛盾、维护社会秩序而产生的创新举措，诉讼和非诉讼的方式都是调节利益双方和化解矛盾纠葛的办法。随着经济社会的发展和变革，从原有通过宗族势力、乡绅阶层来实现调整社会关系和化解社会矛盾逐步发展到人民调解和大调解模式来实现这一功能。南通化解社会矛盾纠纷的大调解体系是为解决基层社会矛盾纠纷而生的，自其诞生之日，就是为解决各类社会矛盾纠纷而服务的，是在继承与创新中化解社会矛盾的新机制。这种做法之所以被称为“调解”，是把人的因素考虑了进去，借助人性的力量，通过中间调解员的努力，疏通双方的郁结，提高双方的内心觉悟，争取矛盾的就地即时解决。同时，大调解的动作也是以法律为依据的，在一些领域必须通过法律的强制性来树立理性的权威。这是在解决基层社会矛盾纠纷的过程中，将法治和调解结合了起来，具有重要的理论推广意义。

亨廷顿（2008）曾指出，一个组织越复杂，其制度化程度就越高。我国的大调解体系既有完善的硬件设施投入做保障，又有大量细致入微的规章制度做支撑，使得整个制度体系丰富健全，运行效能高。比如南通市崇川区社会矛盾调处中心，投入很多人力、物力用来帮扶社区矫正人员，着力从源头上减少不稳定因素。此外，各县（市、区）还投入很多财力运用新技术手段保障社会稳定，如启东市的“天网”工程，使得农村和城市一样都安装有视频监控设备，不留死角，维护农村的社会稳定;海安县交巡警大队道路交通事故联调快处中心使用彩信通技术，一旦发生交通事故只要当事人用手机发一张彩信，中心就能快速对接，科学研判调处事故等。在大调解体系整体制度设计中，党委政府、政法、司法、各职能部门以及社会各方共同联动，形成合力，从而使得大调解体系根植于现行社会制度体系中，也赋予了大调解体系在化解社会矛盾中基础性和导向性的作用。在实际运行中，通过公调对接、法调对接、检调对接机制，大调解体系与公安机关、法院以及检察院有效衔接，为疏导社会矛盾打通了多条渠道。

尽管大调解机制对矛盾纠纷化解的数据未必可以完全真实反应现状，但在一定程度上可以说明大调解体系与现行制度如何融合，如何令绝大多数的社会矛盾纠纷得到控制，特别是对发生在最基层、最棘手的社会矛盾纠纷进行缓和与调处，充当了“过滤器”和“减振器”。大调解在一定基础上有助于减低民众的负面情绪，特别当百姓的个人问题和群体诉求得到有效解决、令他们切实感受到政府的关心和帮助，多了一个化解纠纷的体制内途径，对改善彼此的信任和关系具有重要作用。需要强调的是，通过大调解机制，地方政府可以更为有效地掌握事件情况，化被动为主动，通过与法院和调解部门的合作，联合起来处理纠纷，减少百姓不满，增强他们对地方政府的认同和信任。另一方面，相比过往传统、单一的纠纷处理机制，大调解联动模式可以减少群体性事件再发的概率，避免纠纷的恶化。在我国当下司法制度尚未完善，信访还难以从深层次实现改革和完善，更无法找到适合的替代机制的情况下，大调解机制通过各部门联动化解纠纷，提升了矛盾处理的及时性和有效性，增强了民众对纠纷处理的满意度。大调解联动机制相比其他纠纷解决途径，即司法调解、行政调解和人民调解，所具有的最大特色就是“三调联动”和整合各类资源（Diand Wu，2009）。表3-4对这四种纠纷解决方式进行了一个比较，可以看到每种机制的性质、特点和存在的问题。

表3-4 大调解及其他纠纷解决模式的比较

（续表）

近年来国内又将大调解与大数据结合，不少地方推出了大调解的数字化工作平台，这是一套建立在完备的社会矛盾纠纷工作体系和纠纷信息处理系统之上的综合性数字化工作平台。平台由光纤专网、终端设备、软件系统三部分组成，由四川省双流县政府财政提供资金保障，总投入达500万元。[3]上海市徐汇区司法局也非常注重提升科技信息化在人民调解领域的应用，从2010年起，开发并逐步完善了“大调解信息管理平台”，该平台着眼人民调解工作流程的完善、效能的提升和功能的延伸，坚持“调解受理一口对外、调解过程一路可查，调解数据一目了然，调解队伍统一管理”的理念，实现了矛盾纠纷的网上排查预警、受理、查询、分流、统计、考核“一体化”的工作目标，促进了大调解体系从粗放式管理向精细化管理的转变，成为调解案件的“分流器”。该平台从2013年5月1日起上线运行后，在全区所有社区调委会和大部分行业性、专业性调委会投入使用。仅在一个季度内，进入平台数据处理的矛盾纠纷咨询量达5000余件，调解受理案件3000余件，与法院诉调对接文书（包括民事调解书和司法确认决定书）近600份，矛盾纠纷排查100余次。[4]

这种数字化平台通过网络实现了指导服务功能，做到上下联通，有利于反映问题、实时沟通、信息资源共享，重大纠纷及时上报、分流、调处，提高了系统整体业务处理能力和调解工作的实效，从而整体上提升了大调解的数字化管理和信息化应用水平。不可否认，这是大调解机制在当前的创新，有助于其更有效地解决社会矛盾和防止危机事件的发生。尽管大调解体系对化解基层矛盾纠纷具有明显的优势，但是这种联动机制亦存在问题和风险，主要有三点:

第一，过度强调党政力量的支配地位及其自上而下的推动。从既有材料观之，一旦缺乏党政力量的支持，无论保障体系抑或激励机制均将举步维艰。这种运行模式在确保制度发挥功能的同时也隐藏着某些体制局限。且必须指出的是，大调解机制的建构并不是解决社会矛盾与个人间纠纷的灵丹妙药，它仅仅是作为一种民事争议的解决方式，且需要地方政府花费大量的人力、物力和财力。政府更应当鼓励和加强社会组织参与纠纷的解决和协调。社会力量解决矛盾既可以节省大量资源，也可以为政府减轻治理的重担。从深层次看，党政力量的过度干预，还可能削减基层人民调解在运行中的自治程度。

第二，大调解机制的建构在一定程度上会对以诉讼作为解决争议的最终保障造成不良影响，弱化法院地位和司法功能不利于树立司法的权威性和法治建设的发展。行政干预令法院常常处于被动而非核心的地位，从某种程度上讲，大调解机制是一种行政权力向司法权力侵入的表现，而诉讼应当依然作为解决纷争的最后一道屏障。

第三，大调解机制的实行有助于化解群体性纠纷，增强民众对政府的认同和好评，但其化解结果也时常会出现偏差。原因在于，在处理纠纷的过程中，往往会出现本来是纠纷中一方当事人的政府主导纠纷化解的局面，而政府主导往往会从维护政府决策和利益的角度出发，使纠纷解决的结果产生某种效果上的偏差，即群众虽然因为利益诉求而受到一定的补偿（甚至会是高于法律标准的补偿），但实际上会对他们存在潜在的不公。因为从客观上而言，他们某些权益的损害是无法用货币化的补偿金额来衡量的。

针对如何弥补大调解机制的不足，以令其更好地发挥解决纠纷的功效，政府应当坚持预防为主、调解为先，深入开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作，各部门各司其职，把矛盾化解在基层，把问题解决在当地，把隐患消除在萌芽状态的原则。同时要保证大调解运行的专项资金，防止各部门因受办公经费所限，无法开展调解工作，或者令调解的效果差强人意。其次，在处理群体性事件时，应切实做到早发现、快化解、妥处置、防蔓延。政府应当特别关注一些容易引发激烈冲突的事件，例如企业破产倒闭、职工下岗失业、农民的土地纠纷问题，基层群众生活困难等方面出现的新情况，充分发挥大调解整合各方资源的特色，在避免事态扩大、升级的基础上，由当地政府的领导干部亲临现场，配合司法、人民调解等其他组织，第一时间了解情况，把握纠纷矛盾的最佳处置时机，采取“双赢”为目标的处置方式，则可以加强民众对政府的信任。第三是加强和改进舆论引导。政府应当在第一时间发布相关信息，公开说明事件真相，加强新闻媒体的透明度和真实度，避免未来民众因事件不透明形成更深层次误会甚至采取极端行为。法院和政府在协调各方利益的时候，需要充分考虑社会效果，准确把握社会心理和群众的情绪，在认真分析具体情况的基础上，采取灵活多样的方式，让群众通过具体政策的落实，感受到党和政府的关爱和温暖。

毛泽东同志曾在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出社会主义社会同样充满矛盾，矛盾是推动社会主义社会前进的动力。并强调国家政治生活的主题是正确处理人民内部矛盾，即解决好生产力和生产关系的矛盾、经济基础和上层建筑的矛盾。大调解作为一种多元化的纠纷处理机制，对于当下全国各地创新社会治理方式、有效化解新时期社会矛盾纠纷具有重要的启示意义。然而，要有效化解各种社会矛盾不能停留在表面，必须找到深层次原因并进行针对性改革才能从根本上改善和解决问题。我国改革开放30多年来，经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，令我国的社会矛盾也进入了凸显期。各种各样的社会矛盾纠纷层出不穷，形式多样，靠“堵”不仅无法解决问题反而会恶化问题，而必须采取“疏”的办法。大调解作为“上为党委政府分忧，下为百姓群众解难”的实事工程、全局工程，在充分重视经济建设、经济发展的情况下，更加重视了社会建设、社会矛盾纠纷的化解，建立了与新时期社会矛盾纠纷发展趋势相适应的大调解工作体系。这对于创新社会治理，具有重要的示范意义。大调解机制从某种程度上可以为当前政府化解群体性纠纷提供一种较为合理、有效的方式，但依然有待完善和进一步改进。要从根本上化解社会矛盾纠纷，归根结底，是要更有效地解决各类矛盾。包括设置合理的程序，如土地纠纷和房屋拆迁中引入谈判机制，让用地单位和居民自由协商，最终达成一致，这种一致必须是具有高度合法性和执行力的;另一方面要保证利益表达渠道的畅通，使公众通过正式渠道表达利益诉求，避免其采取激烈方式传达信息和寻找解决问题的办法。归根结底，法治理念的发展和深入是最根本也是最为迫切的任务!

[1] 王少杰.陵县模式:一场没有时间节点的民主互动[EB/OL].2014 06 23[2017 05 27]http://www.dztv.tv/col/1349768425218/2014/06/23/1403485271125.html.

[2] 赵川，邓红丽.微观维稳“西乡模式”成效显著[EB/OL].20140224[20170527] http://news.sina.com.cn/o/20140224/073029547141.shtml.

[3] 推进大调解工作高效运行[N/OL].四川法制报[2016 10 12]http://legal.scol. com.cn/2011/10/27/2011102710058402.12.htm.

[4] 徐汇区社建办.徐汇区司法局应用“大调解”信息管理平台[EB/OL].2013 09 13 [20170515]http://www.shshjs.gov.cn/shjs/node8/u1a14995.html.